Inhaftierung im Ausländerrecht

1. Rückführungsrichtlinie

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union haben eine Rückführungsrichtlinie 8 (im Folgenden RL bzw. RFRL) vom 16.12.2008 erlassen, mit der Mindeststandards im Umgang mit Drittstaatsangehörigen, die sich illegal in der Europäischen Union aufhalten, eingeführt wurden. Die Richtlinie findet gemäß Art. 2 Abs. 1 - vorbehaltlich der Opt-out-Klausel 9 in Absatz 2 der Vorschrift - Anwendung auf illegal im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige. Sie enthält gemeinsame Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten, einschließlich der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind. 10

Die Rückführungsrichtlinie findet zwar nur auf Drittstaatsangehörige Anwendung, wenn sie sich illegal im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten. Allerdings können nach Art. 2 Abs. 2 RL die Mitgliedstaaten festlegen, bestimmte Gruppen von Drittstaatsangehörigen von dem Geltungsbereich auszunehmen. Dies können nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a RFRL Personen sein, die einem Einreiseverbot nach Art. 14 SGK unterliegen oder die von den zuständigen Behörden in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenze eines Mitgliedstaates auf dem Land-, See- oder Luftweg aufgegriffen bzw. abgefangen werden und im Anschluss keine Genehmigung bzw. kein Recht erhalten, sich in dem betreffenden Mitgliedstaat aufzuhalten. Weiter können die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. b RFRL bestimmen, diese nicht auf Drittstaatsangehörige anzuwenden, die nach einzelstaatlichem Recht aufgrund einer strafrechtlichen Sanktion oder infolge einer strafrechtlichen Sanktion rückkehrpflichtig sind oder gegen die ein Auslieferungsverfahren anhängig ist. Art. 2 Abs. 2 Buchst. a RFRL räumt den Mitgliedstaaten also die Möglichkeit ein, mit Drittstaatsangehörigen, die bei der illegalen Einreise aufgegriffen werden, anders zu verfahren als mit denjenigen, die im Inland eines Mitgliedstaates, also bereits auf dessen Hoheitsgebiet, aufgegriffen werden. Machen die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a RFRL Gebrauch, findet Art. 4 Abs. 4 RFRL Anwendung, der besagt, dass die nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a RFRL ausgenommenen Personen keine weniger günstige Behandlung erfahren dürfen bzw. diesen nicht ein geringeres Maß an Schutz gewährt wird, als dies in den Art. 8 Abs. 4 und 5, Art. 9 Abs. 2 Buchst. a, Art. 14 Abs. 1 Buchst. b und d, Art. 16 und Art. 17 RFRL (Haftbedingungen u. a.) vorgesehen ist. Zudem halten sie auch bezüglich den aus dem Anwendungsbereich herausgenommenen Personen den Grundsatz der Nichtzurückweisung ein.

Aus der Definition des Begriffs "illegaler Aufenthalt" in Art. 3 Nr. 2 RFRL geht hervor, dass jeder Drittstaatsangehörige, der sich, ohne die Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen (rechtmäßigen) Aufenthalt zu erfüllen, in dessen Hoheitsgebiet befindet, schon allein deswegen illegal aufhältig ist. 11 Nach den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung zu erlassen (Art. 6 Abs. 1 RFRL) und sie innerhalb kürzester Frist abzuschieben (Art. 8 RFRL). 12

Durch das Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union und zur Anpassung nationaler Rechtsvorschriften an den Visakodex v. 22.11.2011 (BGBl. I S. 2258), das am 26.11.2011 in Kraft getreten ist, wurde die Rückführungsrichtlinie in nationales Recht umgesetzt. Den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie entsprechend sind punktuelle Änderungen im Recht der Aufenthaltsbeendigung, insbesondere in Bezug auf die Zurückschiebung (§ 57 AufenthG), die Abschiebung (§ 58 AufenthG), die Abschiebungsandrohung (§ 59 AufenthG), das Einreise- und Aufenthaltsverbot (§ 11 AufenthG) sowie die Abschiebungshaft (§§ 62, 62a AufenthG) vorgenommen worden.

Zur Beendigung des illegalen Aufenthalts sieht die Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten gegen die illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung 13 Nr. 4 RFRL - "Rückkehrentscheidung": Die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird. nach Art. 6 Abs. 1 RL erlassen.

Mit der Rückkehrentscheidung wird eine Frist von 7 bis 30 Tagen zur freiwilligen Ausreise gesetzt. Wer der Aufforderung nicht nachkommt, kann bis zu sechs Monaten in Abschiebungshaft genommen werden. In besonderen Fällen kann die Haftzeit auf 18 Monate ausgedehnt werden.

Den Einzelstaaten bleibt es jedoch freigestellt, illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen wegen Vorliegens eines Härtefalls oder aus humanitären oder sonstigen Gründen einen Aufenthaltstitel zu erteilen.

Da es sich bei der Rückführungsrichtlinie um Unionsrecht handelt, stellt eine zur Durchsetzung der Ausreisepflicht erforderliche Vollstreckungsmaßnahme (auch Haftmaßnahme) gemäß der Rückführungsrichtlinie eine Durchführung von Unionsrecht i. S. v. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh dar, die infolgedessen die Anwendbarkeit der Grundrechtecharta und die Beachtung des darin verankerten Familienschutzes vorschreibt. Die Rückführungsrichtlinie enthält daher Schutzklauseln, die mit den nach Art. 51 Abs. 1 GRCh anwendbaren Schutzgewährleistungen des Art. 7 und des Art. 24 GRCh konform sind.

Das Hauptziel der Rückführungsrichtlinie besteht - wie aus ihren Erwägungsgründen 2 und 4 hervorgeht - in der Einführung einer wirksamen Rückkehr- und Rückübernahmepolitik unter vollständiger Achtung der Grundrechte und der Würde der Betroffenen. 14 Die Rückführungsrichtlinie verfolgt das Ziel, in der Europäischen Union die Handhabung der Rückführung Drittstaatsangehöriger in einen anderen Staat unter Einführung von Mindeststandards und Berücksichtigung humanitärer Verpflichtungen, insbesondere der in der Grundrechtecharta verankerten Freiheitsrechte, zu vereinheitlichen. 15 Es liegt daher auf der Hand, dass auch Regelungen hinsichtlich der Wahrung des Familienschutzes, die im Falle der Rückführung berührt werden könnten, gemacht worden sind. Diese dürfen bei der Abschiebung (Art. 8 RFRL) im Einzelfall nicht vernachlässigt werden. 16

Die Rückführungsrichtlinie hat das Ziel, gemeinsame Regeln über die Rückführung, Abschiebungshaft und die Festsetzung von Einreiseverboten zu schaffen, wobei die Anwendung von Zwangsmaßnahmen gemäß dem dritten Erwägungsgrund den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit (vgl. Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRCh) unterliegen muss. Obwohl mit der Rückführungsrichtlinie gemeinsame Standards für die Rückführung geschaffen werden, sollen nationalstaatliche günstigere Regelungen nicht verdrängt werden. Die diesem Zweck dienende Besserstellungsklausel in Art. 4 Abs. 3 RFRL wird ergänzt durch ein Verschlechterungsverbot. 17

Das Ziel der Rückführungsrichtlinie findet besonderen Ausdruck in Art. 6 Abs. 6, der es den Mitgliedstaaten ausdrücklich gestattet, mit einer einzigen behördlichen Entscheidung (Grundverwaltungsakt i. S. v. § 84 Abs. 2 Satz 1 AufenthG) eine Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts sowie eine Rückkehrentscheidung nach Art. 6 Abs. 1 RFRL zu erlassen (vgl. z. B. § 34 Abs. 2 AsylG). 18 Ein entsprechender behördlicher Grundverwaltungsakt erübrigt sich, wenn die Ausreispflicht nach § 50 Abs. 1 AufenthG - wie in den Fällen des § 58 Abs. 2 Satz 1 AufenthG - kraft Gesetzes besteht, worauf die Behörden sich beim Erlass der Rückkehrentscheidung (z. B. Abschiebungsandrohung nach § 59 Abs. 1 Satz 1 AufenthG) stützen.

Der personelle Anwendungsbereich umfasst gemäß Art. 2 Abs. 1 RFRL die illegal im...