Beobachtung aus der Luft

II. Neuer europäischer Rechtsrahmen für unbemannte Luftfahrzeuge

Mit der seit September 2018 geltenden EASA-Grundverordnung56 wurden EUweit einheitliche Rahmenbedingungen für die zivile Luftfahrt geschaffen. Hauptziel der Verordnung ist es, ein europaweit einheitliches Niveau der Flugsicherheit in der Zivilluftfahrt zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Neben Kompetenzerweiterungen für die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) enthält die Verordnung auch Vorgaben im Hinblick auf die Konstruktion, die Herstellung, die Instandhaltung und den Betrieb von unbemannten Luftfahrzeugen (Art. 2 Abs. 1 lit. b) EASA-GVO). Von dem Anwendungsbereich ausgenommen ist jedoch die staatliche Nutzung von unbemannten Luftfahrzeugen. Nicht erfasst werden daher Luftfahrzeuge, die für Tätigkeiten oder Dienste für das Militär, den Zoll, die Polizei, Such- und Rettungsdienste, die Brandbekämpfung, die Grenzkontrolle und Küstenwache oder ähnliche Tätigkeiten oder Dienste eingesetzt werden. Dabei muss die Tätigkeit im öffentlichen Interesse von einer mit hoheitlichen Befugnissen ausgestatteten Stelle oder in deren Auftrag durchgeführt werden (Art. 2 Abs. 3 lit. a) EASA-GVO).

Im Sinne einer ganzheitlichen Regulierung und mit Hinblick auf die Flugsicherheit der zivilen Luftfahrt formuliert die EASA-GVO grundlegende Anforderungen für die Konstruktion, die Herstellung, die Instandhaltung und den Betrieb von unbemannten Luftfahrzeugen (Art. 55 i.V.m. mit Anhang IX EASA-GVO). In Bezug auf die Beschaffenheit wird beispielsweise festgelegt, dass unbemannte Luftfahrzeuge so konstruiert und gebaut sein müssen, dass sie ihrer beabsichtigten Funktion angepasst sind und dass sie betrieben, eingestellt und instand gehalten werden können, ohne Personen zu gefährden.57 Daneben müssen unbemannte Luftfahrtzeuge solche Merkmale und Funktionen aufweisen, die den Grundsätzen des Schutzes der Privatsphäre und personenbezogener Daten durch Technik und Voreinstellungen Rechnung tragen. Hierfür ist es erforderlich, dass diese Merkmale und Funktionen eine einfache Identifizierung des Luftfahrzeugs gewährleisten.58 In Hinblick auf die technische Ausgestaltung von unbemannten Luftfahrzeugen muss sichergestellt sein, dass geltende Beschränkungen, Verbote oder Auflagen, insbesondere hinsichtlich des Betriebs in bestimmten geografischen Bereichen, jenseits bestimmter Entfernungen vom Betreiber oder in bestimmten Höhen beachtet werden.59 In Bezug auf die Lufttüchtigkeit müssen unbemannte Luftfahrzeuge unter allen vorgesehenen Betriebsbedingungen manövrierbar sein. Dies gilt auch bei dem Ausfall eines oder gegebenenfalls mehrerer Systeme.60

Daneben werden auch Anforderungen an die jeweiligen Personen gestellt, die mit dem Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge befasst sind. Der Drohnenbetreiber, einschließlich des Fernpiloten, muss über die erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten verfügen, die für einen sicheren Betrieb notwendig sind.61 Erforderlich ist auch, dass der Betreiber und der Fernpilot die für den beabsichtigten Betrieb geltenden Vorschriften kennen, insbesondere in Bezug auf Sicherheit, Schutz der Privatsphäre, Datenschutz, Haftung, Versicherung, Gefahrenabwehr und Umweltschutz.62

Schließlich werden grundlegende Anforderungen für die Registrierung von unbemannten Luftfahrzeugen sowie für die Registrierung von Drohnenbetreibern festgelegt. Die Registrierungspflicht gilt für alle zertifizierungspflichtigen unbemannten Luftfahrzeuge.63 Unbemannte Luftfahrzeuge, die einer Registrierungspflicht unterliegen, sind einzeln zu markieren und zu kennzeichnen.64 Zudem besteht in bestimmten Fällen auch eine Registrierungspflicht für den Drohnenbetreiber selbst.65 Diese Registrierungspflicht des Betreibers gilt jedoch nur für den Betrieb von bestimmten unbemannten Luftfahrzeugen. Dazu gehören unbemannte Luftfahrzeuge, die bei einem Zusammenstoß kinetische Energie von mehr als 80 Joule auf einen Menschen übertragen können. Daneben unterliegt der Betreiber einer Registrierungspflicht, wenn von dem Betrieb des unbemannten Luftfahrzeugs Risiken für die Privatsphäre, den Schutz von personenbezogenen Daten, die Sicherheit oder die Umwelt ausgehen oder das unbemannte Luftfahrzeug zertifizierungspflichtig ist.

Die in der EASA-Grundverordnung beschriebenen Anforderungen sind sehr allgemein gehalten. Zur Gewährleistung der einheitlichen Anwendung und Einhaltung dieser Anforderungen ist die Europäische Kommission ermächtigt, konkretisierende Rechtsakte zu erlassen. Dies beinhaltet zum einen die Befugnis zum Erlass von Durchführungsakten (Art. 57 EASA-GVO) und zum anderen die Befugnis zum Erlass von delegierten Rechtsakten (Art. 58 EASA-GVO). Auf Grundlage der ihr erteilten Befugnis hat die Europäische Kommission nunmehr die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 erlassen. Diese enthält Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge. Sie nimmt insbesondere eine Unterteilung in unterschiedliche Betriebskategorien vor ("offen", "speziell" und "zulassungspflichtig"). Die Einteilung erfolgt entlang des jeweiligen Betriebsrisikos.66 Die Durchführungsverordnung ist im Juni 2019 in Kraft getreten und gilt ab dem 1. Juli 2020. Zusätzlich wurde im März 2019 die Delegierte Verordnung (EU) 2019/945 über unbemannte Luftfahrzeugsysteme und Drittlandbetreiber unbemannter Luftfahrzeugsysteme erlassen. Diese Verordnung enthält insbesondere Vorschriften in Bezug auf die Konstruktion, Herstellung und Instandhaltung von unbemannten Luftfahrzeugen.

Mit den genannten Regulierungsaktivitäten wurde erstmals ein EU-weit einheitlicher Ordnungsrahmen für den Betrieb, die Herstellung und Vertrieb von (zivilen) unbemannten Luftfahrzeugen geschaffen.67 Die dort getroffenen Vorgaben gelten verbindlich und unmittelbar in allen Mitgliedstaaten der EU und bedürfen keines weiteren nationalen Umsetzungsaktes. Für die Frage der Rechtmäßigkeit eines Drohneneinsatzes sind primär die Betriebsvorschriften der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 von Bedeutung. Diese nimmt jedoch in vielen Teilen Bezug auf die Delegierte Verordnung (EU) 2019/945, insbesondere wenn es um die dort vorgenommene Einordnung in Drohnenklassen geht. Im Folgenden sollen daher zunächst die wichtigsten Regelungsinhalte der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 erläutert werden.

1. Konstruktion und Herstellung von Drohnen nach der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945

Die Delegierte Verordnung (EU) 2019/945 enthält u.a. Anforderungen an die Konstruktion und Herstellung unbemannter Luftfahrzeugsysteme. Sie adressiert vorrangig die Hersteller von Drohnen. Diese müssen sicherstellen, dass ihre Erzeugnisse den Anforderungen der Verordnung genügen. Dabei wird zwischen den in der Durchführungsverordnung gebildeten Betriebskategorien "offen", "speziell" und "zulassungspflichtig" unterschieden. Unbemannte Luftfahrzeuge, die der Betriebskategorie "offen" zuzuordnen sind, müssen die in den Teilen 1 bis 6 des Anhangs festgelegten Anforderungen erfüllen. Dort erfolgt auch eine Einordnung in Klassen C0 bis C4. Unbemannte Luftfahrzeuge müssen mit einem durch die Verordnung festgelegten Kennzeichen zur Identifizierung ihrer Klasse versehen sein. Zudem müssen Hersteller zur Feststellung der Übereinstimmung mit den Anforderungen der Verordnung ein Konformitätsbewertungsverfahren durchführen68 und ihr Produkt mit einem CE-Kennzeichen versehen.69 Erforderlich ist auch, dass die hergestellten Erzeugnisse mit einer Typennummer sowie einer eindeutigen Seriennummer versehen werden.70 Schließlich gehört es auch zu den Pflichten des Herstellers, dem fertigem Produkt ein Handbuch sowie ein Informationsblatt beizulegen.71 Aus dem Informationsblatt muss auch die Drohnenklasse hervorgehen. Handbuch und Informationsblatt müssen so gestaltet sein, dass sie von Verbrauchern und sonstigen Endnutzern leicht verstanden werden können.

Im Anhang der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 werden die Anforderungen an Drohnen der Klassen C0 bis C4 definiert. Diese für alle Drohnenklassen allgemein geltenden Vorgaben müssen herstellerseitig eingehalten werden. Zu den wesentlichen Anforderungen gehört insbesondere die Angabe in Bezug auf die höchstzulässige Startmasse (MTOM). Bei der Klasse C0 liegt die MTOM, einschließlich Nutzlast, bei weniger als 250 g. Für die Klasse C1 liegt die MTOM unter 900 g72. Für die Klasse C2 ist eine MTOM von weniger als 4 kg vorgesehen. Bei den Klassen C3 und C4 liegt die MTOM bei weniger als 25 kg. Darüber hinaus enthalten die Klassen C0 und C1 Angaben zur Höchstgeschwindigkeit. Diese darf maximal 19 m/s betragen. Die Klassen C0 bis C3 dürfen außerdem eine maximale Höhe von 120 m über dem Startpunkt erreichen. Das Erfordernis einer physischen Seriennummer wird für die Klassen C1, C2 und C3 festgelegt. Für die gleichen Klassen gilt auch das Erfordernis einer direkten Fernidentifizierung ("direct remote identification"). Dabei handelt es sich um ein System, das die lokale Übertragung von Informationen über ein im Betrieb befindliches unbemanntes Luftfahrzeug gewährleistet und auch die Kennzeichnung desselben umfasst, sodass diese Informationen ohne physischen Zugang abgerufen werden können.73 Die Anforderungen, die durch das Zusatzgerät für die direkte Fernidentifizierung zur erfüllen sind, werden in Teil 5 des Anhangs der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 genannt. Daneben müssen einige Drohnenklassen über ein Geo-Sensibilisierungssystem verfügen. Dabei handelt es sich um eine Funktion, die eine potenzielle Verletzung der Luftraumgrenzen erkennt und die Fernpiloten warnt, sodass diese sofort...