Sozialer Wohnungsbau im Kontext der städtischen Wohnungsnot. Vergleich der historischen und gegenwärtigen Entwicklung sozialer Wohnraumversorgung Deutschlands mit europäischen Nachbarländern und Metropolen

Textprobe:

Kapitel 2.4, Wohnbauförderung und soziale Wohnraumförderung:

Die soziale Wohnraumförderung genießt unter Politikern und in der Öffentlichkeit eine große Akzeptanz, was gemäß Einschätzung von Voigtländer (2009) sicherlich auch an den guten Erfahrungen liegt, die mit diesem Instrument in den 1950er und 1960er Jahren gemacht wurden, denn in dieser Zeit konnte der Wohnungsmangel relativ schnell behoben werden (vgl. Schier/Voigtländer 2016: 22). Auch wenn sich die Rahmenbedingungen seitdem massiv geändert haben, herrscht in Teilen Deutschlands auch heute noch Wohnungsmangel, aber dieser ist mit der damaligen Situation nicht vergleichbar, denn vor allem sind die Kapitalmärkte im Vergleich zu damals wesentlich funktionsfähiger (vgl. ebd.).
Ringwald (2020) verweist in diesem Zusammenhang auf Roncador (2006), der behauptet, dass es bereits seit 1918 eine staatliche Förderung des Wohnungsbaus gibt, der Begriff sozialer Wohnungsbau allerdings erst 1950 mit dem Erlass des ersten Wohnbaugesetzes definiert wurde (vgl. Ringwald 2020: 7).
Eine Sozialwohnung unterliegt befristeten Miet- und Belegungsbindungen, wodurch sichergestellt wird, dass die Wohnung von der zu fördernden Zielgruppe angemietet wird. Mittels der Mietbindung wird der Mietpreis pro Quadratmeter gedeckelt, um günstigen Wohnraum sicherzustellen. Die Belegungsbindung stellt sicher, dass nur bedürftige Personengruppen (bspw. Menschen mit Behinderung oder einkommensschwache Familien) Zugang zu den Sozialwohnungen haben. (Neitzel et al. 2016, zitiert nach Ringwald 2020: 7)
"Die Förderung erfolgt in Form von günstigen Darlehen, Zuschüssen, Bürgschaften oder der Bereitstellung von verbilligtem Bauland" (ebd.).
Gemäß des II. Wohnungsbauförderungsgesetz und dem Gesetz über die soziale Wohnraumförderung ist der soziale Wohnungsbau prinzipiell als ein Vertrags- und Finanzierungsinstrument organisiert und anhand unterschiedlicher Formen von Subventionen (Baukosten- und Aufwendungszuschüsse, Zinsverbilligung) werden die Mieten unter die Kostenmiete gesenkt und dadurch für die berechtigten unteren Einkommensgruppen geöffnet (vgl. Sozialer Wohnungsbau 2020).
Bedingt durch die Laufzeit der Verträge fallen die Bestände des sozialen Wohnungsbaus nach einigen Jahrzehnten dem allgemeinen, durch die Mietengesetzgebung regulierten Markt zu. Dadurch verringert sich der Bestand, seitdem der neu hinzukommende soziale Wohnungsbau deutlich verringert wurde. Eine deutsche Spezialität im europäischen Vergleich ist die Existenz eines sozialen Wohnungsbaus kommunaler Wohnungsbestände. Sie liegen rechtlich außerhalb der Regelungen des sozialen Wohnungsbaus, unterliegen oft faktisch, aber ähnlichen Miet- und Belegungsregelungen aufgrund politischer Entscheidungen ihrer öffentlichen Gesellschafter. Dieser quasi soziale Wohnungsbau umfasst jeweils große Teile des komplexen Wohnungsbaus der DDR sowie der aus den Bindungen gefallenen früheren Bestände nach Ende der Bindungsfristen, wobei
diese Bestände seit der Jahrhundertwende durch Privatisierung verringert werden (Beispiel Landesentwicklungsgesellschaft) (ebd.).
Seit 1949 haben es alle Bundesregierungen als erforderlich angesehen, die soziale Wohnraumförderung als ein wesentliches Element einer sozial verantwortlichen Wohnungspolitik zu fördern. Bis Ende 2006 hat der Bund deshalb im Haushalt des Bundesministeriums für Verkehr, Wohnungswesen und Stadtentwicklung den Ländern zur Wahrnehmung dieser Aufgabe auf der Grundlage des Art. 104a Abs. 4 Grundgesetz (GG) in Verbindung mit dem Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) vom 1. Januar 2002 jährliche Finanzhilfen in wechselnder Höhe zur Verfügung gestellt (vgl. ebd.).
Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 1. September 2006 (Föderalismusreform) war mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG die soziale Wohnraumförderung in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Soweit das Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) des Bundes nicht durch landesrechtliche Regelungen ersetzt wurde, blieb es weiterhin gültig. Darüber hinaus war Art. 104a Abs. 4 GG a.F. gestrichen und die Wohnraumförderung auf die Länder übertragen worden. Gemäß dem neu in das Grundgesetz eingefügten Art. 143c GG und dem darauf basierenden Entflechtungsgesetz (Art. 13 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes, BGBl. 2006 I S. 2098, 2102) standen den Ländern für die wegfallenden Finanzhilfen für die Jahre 2007 bis 2019 Kompensationsleistungen des Bundes zu. Für die Jahre 2007 bis 2013 zahlte der Bund jährlich rund 518 Mio. Euro an die Länder; danach sollte die Notwendigkeit dieser Transferleistungen überprüft werden (vgl. ebd.).
Am 21. Februar 2019 wurde das Grundgesetz erneut geändert und Teile der Föderalismusreform in Bezug auf die Bundesfinanzhilfen im sozialen Wohnungsbau im Bundestag revidiert. Damit konnten die Länder auch nach 2019 für den Wohnungsbau wieder unterstützt werden. Die Bereitstellung von mindestens 2 Mrd. Euro wurde zweckgebunden für den sozialen Wohnungsbau pro Jahr vereinbart (vgl. ebd.). Zur Erreichung dieser Ziele, verfügt die Wohnungspolitik in Deutschland über verschiedene Instrumentarien, die sich in zwei Kategorien aufteilen lassen. Zum einen die direkte Förderung, welche aus Objekt- und Subjektförderung und zum anderen die indirekte Förderung aus Steuervergünstigungen und Mietrecht besteht.
2.4.1, Direkte Förderung:
Die direkte Förderung setzt sich aus der Objekt- und Subjektförderung zusammen (vgl. Ringwald 2020: 7).
Ringwald (2020) verweist hierbei auf Schmidt et al (2012) nach dessen Aussage die Objektförderung eine "investive Förderung zur Finanzierung einer konkreten Wohnung" ist. "Zur Objektförderung gehören die Finanzierung von Sozialwohnungen, Modernisierungen oder auch die Bausparförderung für die Eigentumsbildung'" (Schmidt et al 2012: 14, zitiert ebd.).
Die Objektförderung ist an diverse Bedingungen geknüpft. Wird zum Beispiel eine Mietwohnung gefördert, so unterliegt diese der Bindung, nur an Haushalte mit einem Wohnberechtigungsschein zu vermieten. Und die Eigentumsförderung stellt die Bedingung, den Wohnraum auch selbst zu nutzen. Weitere Bedingungen können auch Vorschriften hinsichtlich Größe, Ausstattung oder der Miethöhe sein (vgl. ebd.)
Da man unter sozialem Wohnungsbau eine direkte Förderung des Baus von Wohnungen durch den Bund, die Länder und Kommunen versteht, lässt sich dieser der direkten Förderung als Objektförderung zuordnen.
Als Subjektförderung bezeichnet man eine Förderung "bei der ein Haushalt, für den die Marktmiete oder die Eigenwohnungsbelastung untragbar hoch ist, auf Antrag einen Zuschuss zur Miete oder Belastung erhält [.]" (ebd.).
Die Subjektförderung lässt sich hingegen als eine Förderung definieren, "bei der ein Haushalt, für den die Marktmiete oder die Eigenwohnungsbelastung untragbar hoch ist, auf Antrag einen Zuschuss zur Miete oder Belastung erhält [.]" (Gutekunst 2011b: 1548 zit. nach Schmitt et al. 2012: 15; Ringwald 2020: 7).
"Das Wohngeld (Zuschuss zur Miete), sowie der Lastenzuschuss (Zuschuss für selbstgenutztes Wohneigentum) sind eine Form der Subjektförderung und gelten als ein unverzichtbarer Bestandteil in einem marktwirtschaftlich ausgerichteten Wohnungsmarkt" (Ringwald 2020: 7).
Im Folgenden soll auf die drei direkte Förderinstrumente eingegangen werden.
Eigentumsförderung:

"Bauliche Selbsthilfe ist ein Instrument der Eigentumsförderung innerhalb des sozialen Wohnungsbaus, um die Eigentumsbildung insbesondere junger Familien ohne oder mit wenig Eigenkapital zu ermöglichen" (Sozialer Wohnungsbau, 2020).
Bausparförderung:
Staatliche Bausparförderung und die Arbeitnehmersparzulage, die sich als Fördermittel kombinieren lassen, haben zum Ziel, vor allem Arbeitnehmer*innen mit geringeren Einkommen beim Kapitalaufbau für den Kauf oder Bau einer Immobilie bzw. beim Sparen zu fördern (vgl. Bausparförderung: Wohnungsbauprämie und Arbeitnehmersparzulage, 2020).
Neben der Eigenheimzulage, die 2006 ausgelaufen ist, gilt die im Jahr 1952 eingeführte Wohnungsbauprämie (WoP) als staatliche Subvention in Deutschland und ist somit eine Säule der Wohnungsbauförderung, welche gemeinsam mit der Arbeitnehmersparzulage ein wesentliches Element der Förderung des Bausparens und der Vermögensbildung darstellt (vgl. ebd.).
Um eine gleichmäßigere Vermögensverteilung zu erreichen gehörte die Förderung der Vermögensbildung der ärmeren Haushalte zu den zentralen Konzepten der Sozialen Marktwirtschaft. Nach Vorstellung der breiten Vermögensbildung begründete Ludwig Erhard dies wie folgt: 'Wenn schon mit der Entfaltung der modernen Technik eine Konzentration der Produktionsmittel unvermeidlich ist, dann muss diesem Prozess ein bewusster und aktiver Wille zu einem breitgestreuten, aber echten Miteigentum an jenem volkswirtschaftlichen Produktivkapital entgegengesetzt werden.' Gefördert wurden Mitarbeiter-Kapitalbeteiligungen durch die (betragsmäßig begrenzte) Steuerfreiheit von Belegschaftsaktien, die Ersparnisbildung von Arbeitnehmern durch Vermögenswirksame Leistungen und eben die Bildung von selbstgenutztem Wohnungseigentum durch Eigenheimzulage und Wohnungsbauprämie. Diese Fördermaßnahmen sollten auch dem Erhalt des sozialen Friedens dienen. Dem früheren Bundeskanzler Konrad Adenauer wird die Erkenntnis zugeschrieben, dass "Hausbesitzer keine Revolution machen" (vgl. Wohnungsbauprämie, 2020).
Neben dieser sozialpolitischen Motivation war auch die Beseitigung des Wohnraummangels, der nach dem Krieg herrschte, ein Motiv für die Einführung einer Förderung selbstgenutzten Wohneigentums (Wohnungsbauprämie, 2020).
Wohnungsbauprämie in Höhe von maximal 45,06 Euro (Verheiratete 90,11 Euro) pro Jahr, was 8,8 Prozent des zu fördernden maximalen Sparbetrages von 512 Euro (1.021 Euro) entspricht und jährlich vom Finanzamt für höchstens 10 Jahre überwiesen wird, kann erhalten, wer über einen Bausparvertrag verfügt. (Bausparförderung: Wohnungsbauprämie und Arbeitnehmersparzulage, 2020)
Zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer gilt die Arbeitnehmer-Sparzulage (ANSpZ) in Deutschland als staatlich gewährte Geldzulage und ist eine staatliche Subvention für vermögenswirksame Leistungen (VL), also Geldleistungen, die der Arbeitgeber für den Arbeitnehmer anlegt.
Ihre rechtlichen Grundlagen finden sich im Fünften Vermögensbildungsgesetz und in der Verordnung zur Durchführung des Fünften Vermögensbildungsgesetzes. Das erste Vermögensbildungsgesetz wurde im Jahr 1961 verabschiedet, weitere Novellen folgten 1989 und 1994 (vgl. Arbeitnehmersparzulage, 2020).
Wohngeld:

"Das Wohngeld ist ein kompensatorisches Element in der grundsätzlich marktwirtschaftlich ausgerichteten Wohnraum- und Mietenpolitik in Deutschland" (Sozialer Wohnungsbau, 2020). Die Unterstützung einkommensschwacher Haushalte im Hinblick des Tragens Ihrer Wohnkosten für angemessenen und familiengerechten Wohnraum wird in den alten Ländern seit 1965 und in den neuen Ländern seit 1991 durch das Wohngeld getragen, auf das ein Rechtsanspruch besteht, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Dadurch wird auch bewirkt, dass die begünstigten Haushalte nicht auf ein ganz besonders preisgünstiges und deshalb enges Marktsegment im Wohnraumbestand beschränkt sind, sondern sie Zugang zu Wohnraum mit durchschnittlichen Kosten haben und dies unterstützt auch die Erhaltung und Schaffung stabiler Bewohnerstrukturen in den Wohnquartieren.
Weil bei Transferleistungsbeziehern die Unterkunftskosten von der
Transferleitungsstelle berücksichtigt werden (Transferleistungen sind insbesondere
Arbeitslosengeld II, Sozialhilfe, Bafög, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung), wird seit dem 1. Januar 2005 das Wohngeld nur noch an Nicht-Transferleistungsbezieher geleistet (vgl. ebd.).
2.4.2, Indirekte Förderung:
Die indirekte Förderung kann mittels des Mietrechts (Wohnraummietrechts) und des Steuerrechts auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum einwirken. Das Mietrecht kann bspw. MieterInnen vor Kündigungen aufgrund von Mieterhöhungen schützen oder Mieterhöhungen durch die ortsübliche Vergleichsmiete begrenzen und mit dem Steuerrecht ist es möglich, Einfluss auf die Wohnungsproduktion durch Steuervergünstigungen, bspw. bei der Grundsteuer, Vermögens- und Erbschaftssteuer oder Einkommenssteuer, zu nehmen. (Ringwald 2020: 7)
Im Folgenden wird auf drei indirekte Förderinstrumente eingegangen werden.
Altersvermögensgesetz:

Die selbstgenutzte Wohnimmobilie wird als ein Element der privaten Alterssicherung angesehen, obwohl angesichts der demographischen Entwicklung und der in einigen Regionen vorhandenen massiven Wohnungsleerstände einige Zweifel angebracht sind, ob diese Form der Vermögensbildung überall so sicher ist wie früher angenommen. Die Grundidee ist, dass nach der Abzahlungsphase das mietfreie Wohnen im Alter den Lebensstandard gegenüber dem Wohnen zur Miete erhöht oder ein Absinken vermeidet, und finanziellen Spielraum lässt. Bei der seit 2002 bestehenden staatlich geförderten privaten Altersvorsorge (Riester-Rente) wird das selbstgenutzte Wohneigentum in der Form des Entnahmemodells berücksichtigt (§ 92a, § 92b EStG). (Sozialer Wohnungsbau, 2020)-
Wohnraummietrecht / Mieterschutz:

Nach Wikipedia ist das Wohnraummietrecht in §§ 549 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuchs geregelt und behandelt den Teilbereich des Mietrechts, der die Mietverhältnisse über Wohnraum regelt. Es enthält Sondervorschriften zum Schutz der Mieter im Vergleich zum Mietrecht über Räume, die keine Wohnräume sind (gewerbliches Mietrecht, §§ 578 ff. BGB). Das Wohnraummietrecht trägt der überragenden Bedeutung der Wohnung als Lebensmittelpunkt des menschlichen Daseins Rechnung (sog. soziales Mietrecht). Der Gesetzgeber muss bei mietrechtlichen Regelungen sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (vgl. Wohnraummietrecht, 2020). Unter Mieterschutz versteht man im Wohnraummietrecht vertraglich nicht abdingbare gesetzliche Bestimmungen zum Schutz des Mieters in- und außerhalb des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB). Es handelt sich um eine Form des Verbraucherschutzes bei frei finanzierten Wohnungen neben den speziellen Regelungen zum sozialen Wohnungsbau und allgemeinen Benachteiligungsverboten wie § 2 Abs. 1 Nr. 8 AGG (Mieterschutz, 2020). Mieterschutzregelungen können auch vertraglich vereinbart werden. So können im Rahmen der Privatisierung kommunaler Wohnungs-Bestände Sozialchartas vereinbart werden, welche den Mietern einen weit über die gesetzlichen Regelungen hinausgehenden Mieterschutz einräumen. (Wohnraummietrecht, 2020).