Standortauswahl für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle

Name: Standortauswahl für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle | Intergenerationelle Gerechtigkeit, Wissensgenerierung und Akzeptanz durch Organisation und Verfahren
Brand: Mohr Siebeck
Price: 104.0 EUR
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Intergenerationelle Gerechtigkeit, Wissensgenerierung und Akzeptanz durch Organisation und Verfahren

Lisa Pauline Hamacher(Autor*in)

Mohr Siebeck (Verlag)

1. Auflage

Erschienen im Mai 2022

XXIV, 497 Seiten

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978-3-16-160750-9 (ISBN)

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Inhalt

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Titel
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
§ 1 Einführung
A. Gegenstand der Untersuchung
I. Die Standortauswahl für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle
II. Organisation und Verfahren
1. Begriffsbestimmungen
a) Verfahren und Verfahrensrecht
b) Organisation und Organisationsrecht
c) Annäherung von Verfahren und Organisation
2. Organisation und Verfahren als Steuerungsressourcen
a) Der Eigenwert des Verfahrens
b) Der Eigenwert der Organisation
c) Zwischenfazit
B. Ziel und Gang der Untersuchung
I. Erkenntnisinteresse
II. Schritte der Untersuchung
III. Insbesondere: Zur gemeinsamen Betrachtung von Organisation und Verfahren
§ 2 Die Herausforderungen der Standortauswahl
A. Historischer Abriss der Endlagerplanung in Deutschland
I. Die Wahl Gorlebens
II. Erkundung Gorlebens
III. Moratorium und AkEnd
IV. Das Standortauswahlgesetz
V. Zwischenergebnis
B. Drei Problemfelder
I. Das Wissensproblem
1. Komplexität und erhöhter Wissensbedarf
2. Nichtwissen und Ungewissheit
a) Fehlende Wissens-, Informations- oder Datenbestände
b) Prognoseungewissheiten
c) Mangelndes Erfahrungswissen
d) Diagnose- bzw. "Parameter- und Modellungewissheiten"
e) Relativität wissenschaftlicher Erkenntnisse und wissenschaftlicher Streit
f) Insbesondere: Instabilität und Dezentralisierung des Wissens
aa) Instabiles Wissen
bb) Dezentrales bzw. "ubiquitäres" Wissen
g) Unspezifisches Nichtwissen bzw. unknown (un)knowns
3. Zwischenergebnis
II. Das Akzeptanzproblem
1. Begriffsklärung: Akzeptanz, Konsens und Akzeptabilität
a) Akzeptanz und Konsens
b) Abgrenzung zum Akzeptanzbegriff Luhmanns
c) Abgrenzung zur "Akzeptabilität" der Entscheidung
2. Akzeptanzprobleme bei der Planung eines atomaren Endlagers
3. Insbesondere: Das "Not-in-my-backyard"-Phänomen
a) Dimensionen des NIMBY-Phänomens
aa) Mögliche NIMBY-Güter
bb) Sozialwissenschaftliche Analyse
(1) Ökonomie des NIMBY-Phänomens
(2) Das politikwissenschaftliche NIMBY-Modell
cc) Bewertung: NIMBY-Phänomen oder NIMBY-Problem?
b) Übertragbarkeit auf den Untersuchungsgegenstand
aa) Das atomare Endlager als NIMBY-Gut?
bb) Besondere Herausforderungen des NIMBY-Gutes atomares Endlager
c) Zusammenfassung: Bedeutung der NIMBY-Perspektive für die Analyse des Standortauswahlverfahrens
III. Intergenerationelle Dimension der Endlagerplanung
1. Zukunftswirkungen der Standortentscheidung
2. Interessen künftiger Generationen im Hinblick auf die Endlagerplanung
3. Das Problem der "strukturellen Gegenwartspräferenz der Demokratie"
IV. Zusammenfassung
§ 3 Überblick über Organisation und Verfahren der Standortauswahl
A. Akteure
I. Staatliche Akteure
II. Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe
III. Beteiligungsgremien
1. Das Nationale Begleitgremium (und Partizipationsbeauftragter)
2. Überregionale und regionale Konferenzen
a) Fachkonferenz Teilgebiete
b) Regionalkonferenzen
c) Fachkonferenz Rat der Regionen
B. Verfahrensablauf
§ 4 Funktionsbezogene Analyse des Verfahrens- und Organisationsrechtes der Standortauswahl
A. Wissensgenerierung im und durch Verfahren
I. Wissensgenerierung als Funktion des Standortauswahlverfahrens
1. Die notwendige Generierung zusätzlichen Wissens als Grundlage der Standortentscheidung(en)
a) Rechtliche Vorgaben für die Wissensbasierung gesetzgeberischen Handelns
aa) Rechtsstaatliches Abwägungsgebot
bb) Grundrechtliche Schutzpflichten
b) Ergänzende Strategien neben der Maximierung des Wissens
aa) Ungewissheitsbewältigung
bb) Vereinfachte Entscheidungsverfahren, Heuristiken und "Daumenregeln"
2. Die Rolle des Verfahrens bei der Generierung des notwendigen Wissens
a) Modellbildung (nach Burkard Wollenschläger)
b) Übertragung auf die Endlagerstandortsuche
aa) Weitreichende materielle Maßstabsbildung durch den Gesetzgeber des StandAG 2017
bb) Erfordernisse entscheidungsübergreifender Wissensgenerierung zur verwaltungseigenen Maßstabsbildung im StandAG 2017
cc) Exkurs: Regelungstechnische Reformvorschläge zur Kategorie der standortbezogenen Prüfkriterien
c) Zwischenergebnis
II. Gesetzlicher Rahmen für die Wissensgenerierung im Standortauswahlverfahren
1. Umgang mit der Instabilität des Wissens
a) Pfadabhängigkeiten als Gefahr für die notwendige Offenheit im Umgang mit instabilem Wissen
aa) Das Pfadabhängigkeitsmodell
bb) Verwendungspotenzial in der rechtswissenschaftlichen Analyse
(1) Rezeptionsfähigkeit und notwendige Anpassungen des Konzepts
(2) Ertrag für die rechtswissenschaftliche Analyse
cc) Insbesondere: Mögliche Faktoren für Pfadabhängigkeiten im Rechtssystem
(1) Rechtliche Faktoren
(2) Außerrechtliche Faktoren
(a) Kognitive Faktoren
(b) Sequenzialität oder Parallelität
(c) Wechselkosten
(d) Faktische Irreversibilität
dd) Zusammenfassung
b) Flexibilität und Offenheit des Standortauswahlverfahrens
aa) Rechtliche Offenheit des Standortauswahlverfahrens
(1) Verfassungsrechtlich gebotene Kontinuität ("Verfassungsrechtliche Pfadabhängigkeiten")
(a) Rechtsstaatlich und eigentumsrechtlich gebotener Vertrauensschutz
(b) Art. 3 Abs. 1 GG
(c) Konsistenzgebot: Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit?
(d) Zwischenergebnis
(2) Flexibilität und Pfadabhängigkeit im Rahmen der einfachrechtlichen Vorgaben der Endlagerstandortsuche ("einfachrechtliche Pfadabhängigkeiten")
(a) Reversibilität positiver Standortentscheidungen
(b) Reversibilität negativer Entscheidungen: Rücksprünge im Verfahren
(aa) StandAG 2013
(bb) Empfehlungen der Endlagerkommission
(cc) Fortentwicklungsgesetz von 2017
(c) Korrektur der Auswahl- und Entscheidungskriterien
(d) Fortentwicklung der Verfahrensinstrumente
(e) Zwischenergebnis
bb) Faktische Offenheit des Standortauswahlverfahrens
(1) Faktische Pfadabhängigkeiten und außerrechtliche pfadverstärkende Faktoren bei der Endlagerplanung
(2) Flexibilitätssichernde Verfahrens- und Organisationselemente
(a) Steuerung durch Organisation: Errichtung eines "selbsthinterfragenden Systems"
(aa) Der Vorschlag der Endlagerkommission
(bb) Verwirklichung des selbsthinterfragenden Systems im StandAG
(b) Steuerung durch Verfahren: Beobachtungs-, Evaluations-, Dokumentations- und Begründungspflichten
(3) Exkurs: Materiellrechtliche Verhinderung von Irreversibilitäten
(a) Sicherung potenzieller Endlagerstandorte
(b) Rückholbarkeit und Bergbarkeit der radioaktiven Abfälle
(4) Ergebnis: Unzureichende Verhinderung faktischer pfadverstärkender Faktoren als Gefahr für die notwendige Offenheit des Standortauswahlverfahrens
2. Umgang mit der Dezentralisierung des Wissens
a) Grundsätze für den Umgang mit dezentralisierten Wissensbeständen
aa) Rollenverteilung zwischen Staat und Gesellschaft bei der Wissensgenerierung
(1) Allgemeine Grundsätze für den Umgang mit dezentralisierten Wissensbeständen
(2) Eigenheiten der Endlagerstandortsuche und Übertragbarkeit der Grundsätze
bb) Die Funktion von Organisation und Verfahren im Hinblick auf die Förderung eines kooperativen Wissensgenerierungsprozesses
cc) Vorgaben für die verfahrens- und organisationsrechtliche Ausgestaltung
b) Eröffnung entsprechender Kommunikationskanäle durch Organisation und Verfahren der Endlagerstandortsuche
aa) Institutionalisierte Kommunikationswege durch die Organisation der Standortauswahl
(1) Intraorganisationale Netzwerke
(a) Vorbereitungsphase: die Endlagerkommission
(b) Phasen 1 bis 3 des Standortauswahlverfahrens
(aa) Nationales Begleitgremium
(bb) Fachkonferenz Teilgebiete
(cc) Regionalkonferenzen
(dd) Fachkonferenz Rat der Regionen
(2) Interorganisationales Netzwerk
(a) Interorganisationale Vernetzung durch das Nationale Begleitgremium
(aa) Empfehlungen der Endlagerkommission
(bb) Gesetzliche Umsetzung
(b) Sonstige organisationsrechtliche Kommunikationskanäle zwischen den Akteuren
(aa) Regionale Gremien und staatliche Akteure
(bb) Kommunikation und Abstimmung zwischen den staatlichen Akteuren
(c) Nutzung der Vernetzungsmöglichkeiten des Internets
bb) Punktuelle Kommunikationsmöglichkeiten und "situative Netzwerke" im Verfahren der Standortauswahl
(1) Kommunikationskette der staatlichen Akteure
(2) Nachprüfauftrag der Regionalkonferenzen
(3) Stellungnahmeverfahren und Erörterungstermin
(4) Wissenschaftliche Beratung
c) Fazit
B. Rechts- und Interessenwahrung
I. Von der Standortauswahl betroffene Rechte und berührte Interessen
1. Grundrechtsbetroffene und Allgemeinheit
2. Umwelt
3. Kommunale Gebietskörperschaften
4. Künftige Generationen
a) Begriffe: Nachhaltigkeit, intergenerationelle Gerechtigkeit, Schutz künftiger Generationen, staatliche Zukunftsverantwortung
b) Verfassungsrechtlicher Status künftiger Generationen
aa) Art. 20a GG
bb) Grundrechtlicher Schutz
(1) Langzeitsicherheit
(2) Entscheidungs- und Nachsorgefreiheit
cc) Zukunftsverantwortung und Demokratieprinzip
dd) Ergebnis: Staatliche Zukunftsverantwortung nach dem Grundgesetz
c) Völker- und Europarecht
d) Einfaches Recht
5. Zwischenfazit
II. Rechts- und Interessenwahrung als Funktion des Standortauswahlverfahrens
1. Die Rolle von Verfahren für die Wahrung betroffener Rechte und berührter Interessen im Allgemeinen
a) Ausgangspunkt: "Grundrechtsschutz durch Verfahren" und "vorgelagerter Rechtsschutz"
b) Eigenständiger Rechts- und Interessenwahrungsauftrag des Verfahrens
2. Die Rolle des Standortauswahlverfahrens für die Rechts- und Interessenwahrung
a) Vergleichbare Rechts- und Interessenwahrungsfunktion legislativer Verfahren bei Plangesetzen
b) Übertragung der oben genannten Faktoren
c) Rechtsschutzmöglichkeiten und -defizite im Standortauswahlverfahren
aa) Rechtsschutzmöglichkeiten und -defizite in den verschiedenen Phasen (und Etappen) des Standortauswahlverfahrens
(1) Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz unmittelbar gegen die Standortentscheidung
(a) Beschwerdebefugnis
(b) Materielle Kontrolldichte
(c) Weitere Erschwernisse des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes
(d) Keine Kompensation durch die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle
(e) Konflikte mit dem verfassungsrechtlich, europarechtlich und völkerrechtlich gebotenen Rechtsschutz
(aa) Verfassungsrecht: Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG
(bb) Europa- und Völkerrecht: Konflikte zum nach Art. 11 RL 2011/24 EU und Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention gebotenen Rechtsschutz
(2) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegen den der Standortentscheidung vorgelagerten Feststellungsbescheid
(a) Lösung des StandAG 2017
(b) Bewertung des gewählten Lösungsansatzes
(3) Rechtsschutz in der Zulassungsphase
(4) Rechtsschutz in den frühen Verfahrensphasen
(a) Auswahl untertägig zu erkundender Standorte (Phase 2)
(b) Auswahl übertägig zu erkundender Standorte (Phase 1)
bb) Rechtsschutzmöglichkeiten und -grenzen für die verschiedenen Belange
(1) Rechte der Grundrechtsbetroffenen
(2) Interessen der Allgemeinheit
(3) Belange kommunaler Gebietskörperschaften
(4) Umweltbelange
(5) Interessen künftiger Generationen
d) Fazit: Rechts- und Interessenwahrungsfunktion des Standortauswahlverfahrens
III. Der rechtliche Rahmen der Rechts- und Interessenwahrung im Standortauswahlverfahren
1. Maßstäbe und Anforderungen an die Verfahrensgestaltung
a) Begrenzte verfassungsrechtliche Vorgaben im Hinblick auf die Verfahrensgestaltung
aa) Verfassungsrechtliche Behinderungsverbote
bb) Eingeschränktes verfassungsrechtliches Gestaltungsgebot
cc) Kein Maximierungsgebot
dd) Zwischenfazit: Maßstäbe der Verfahrensanalyse
b) Kernelemente einer rechts- und interessenwahrenden Verfahrensgestaltung
2. Wahrung der relevanten Rechte und Interessen durch das Standortauswahlverfahren
a) Grundrechtsbetroffene
aa) Stellungnahmeverfahren und Erörterungstermine
bb) Institutionalisierte Beteiligung in den Regionalkonferenzen
cc) Frühe Beteiligung in der Fachkonferenz Teilgebiete
b) Allgemeinheit
aa) Stellungnahmeverfahren und Erörterungstermine
bb) Institutionalisierte Beteiligung über das Nationale Begleitgremium
c) Kommunale Gebietskörperschaften
d) Umwelt
e) Künftige Generationen
aa) Status quo: Überwiegend materiellrechtliche Schutzmechanismen
bb) Notwendigkeit spezieller Verfahrens- und Organisationselemente für die Wahrung künftiger Interessen
(1) Reformbedarf
(2) Schutz künftiger Generationen durch Organisation und Verfahren
(3) Gegenstimmen: Funktionale und verfassungsrechtliche Kritik
cc) Voraussetzung einer wirkmächtigen Repräsentation künftiger Generationen im Verfahren
dd) Reformvorschläge
(1) Umweltakzessorische Ansätze
(2) Ombudsperson für Zukunftsfragen im Nationalen Begleitgremium
(3) Partizipation und direkte Demokratie?
IV. Fazit zur Rechts- und Interessenwahrungsfunktion
C. Demokratische Legitimation der Standortentscheidung(en)
I. Die Rolle des Verfahrens bei der Legitimation der Standortentscheidung: Bedürfnis nach prozeduraler Legitimation?
1. Ausgangspunkt: Wissensprobleme und Entmaterialisierung des Rechts
2. Fortentwicklung des StandAG auf Grundlage der Empfehlungen der Endlagerkommission
a) Vermittlung demokratischer Legitimation durch das StandAG 2017
b) Der Einfluss der Endlagerkommission
aa) Demokratische Legitimation der Kommissionsempfehlungen
bb) Formale Betrachtung
cc) Faktische Betrachtung
(1) Auseinanderfallen von rechtlicher Entscheidungsverantwortung und faktischer Entscheidungsmacht
(2) Folgerungen: Staatliche Legitimationsverantwortung und legitimatorische Vorwirkungen
(3) Erfüllung der staatlichen Legitimationsverantwortung in der Vorbereitungsphase des Standortauswahlverfahrens
dd) Zwischenergebnis
3. "Nichtprozedurale" Legitimation durch Legalplanung
a) Legitimationswirkung der Standortplanfeststellungsgesetze
b) Voraussetzung: Verfassungsmäßigkeit der legalplanerischen Elemente im StandAG
aa) Einschlägigkeit der Stendal-Kriterien bei Standortplanfeststellungsgesetzen
bb) Vereinbarkeit mit Art. 20 Abs. 2 GG (Horizontale Gewaltenteilung)
(1) "Gute" Gründe, Geeignetheit und reduzierte Erforderlichkeit
(2) Planvorbereitung durch die Exekutive
(3) Zwischenergebnis
cc) Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 GG
(1) Enteignungsrechtliche Vorwirkung der Standortentscheidung
(2) "Triftige Gründe" und Geeignetheit
(3) Erforderlichkeit: Alternative Parlamentsbeschluss?
(4) Ermöglichung einer fehlerfreien Abwägung
dd) Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG
ee) Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG
ff) Vereinbarkeit mit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung (Vertikale Gewaltenteilung)
gg) Zwischenergebnis: Verfassungsmäßigkeit der im StandAG vorgesehenen Legalplanung
4. Fazit: Keine zwingende Notwendigkeit prozeduraler Legitimation
II. Exkurs: Probleme prozeduraler Legitimation
1. Voraussetzungen prozeduraler Legitimation
2. Strukturell widersprüchliche Anforderungen rechtswahrender und demokratisch legitimierender Verfahren
3. Praktische Probleme
4. Sonstige "legitimatorische Bedeutung" der Öffentlichkeitsbeteiligung
III. Fazit zur Legitimationsfunktion des Verfahrens
D. Akzeptanz
I. Schaffung von Akzeptanz als Funktion des Standortauswahlverfahrens
1. Rechtlicher Stellenwert von Akzeptanz
a) Akzeptanz als "verfassungsrechtlicher Auftrag" an den Gesetzgeber
aa) Demokratieprinzip und "responsive Demokratie"
(1) Begründung der Forderung nach "responsiver Demokratie"
(2) Folgerungen für die Gesetzgebung, insbesondere die Standortentscheidungen
bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und mittelbare Bedeutung der Akzeptanz
cc) Zwischenfazit: Unmittelbare und mittelbare verfassungsrechtliche Relevanz von Akzeptanz
dd) Verfassungsrechtliche Relevanz von Akzeptanz bei der Standortsuche
b) Akzeptanz als Maßstab "richtigen Verwaltungshandelns"
aa) Nichtrechtliche Maßstäbe in der verwaltungsrechtlichen Maßstabslehre
bb) Keine Anerkennung von Akzeptanz als rechtlichem Maßstab im StandAG
cc) Akzeptanz als nichtrechtlicher bzw. metajuristischer Maßstab
(1) Geltungsgründe
(2) Folgerungen für das Verwaltungshandeln
(3) Ergebnis: Stellenwert von Akzeptanz im Standortauswahlverfahren
2. Die Rolle des Verfahrens: Notwendigkeit prozeduraler Mittel zur Erzeugung von Akzeptanz
II. Gesetzlicher Rahmen für die Herstellung von Akzeptanz im Standortauswahlverfahren
1. Akzeptanz mithilfe von Öffentlichkeitsbeteiligung
a) Anforderungen an eine akzeptanzfördernde Öffentlichkeitsbeteiligung
aa) Zeitpunkt der Beteiligung: möglichst frühe und kontinuierliche Beteiligung
bb) Form der Kommunikation: Dialog statt Anhörung
cc) Beteiligende Stelle
dd) Beteiligtenkreis
ee) Effektive Beteiligung und Beteiligungsvorschriften
ff) Regelungsdichte
b) Umsetzung im rechtlichen Rahmen der Standortauswahl
aa) Geeigneter Zeitpunkt: Möglichst frühe Beteiligung und Umgang mit dem Beteiligungsparadoxon
bb) Art der Kommunikation: Dialog statt Anhörung
cc) Beteiligende Stelle
dd) Beteiligtenkreise und Umgang mit dem NIMBY-Phänomen
ee) Effektive Beteiligung
(1) Einfluss der Beteiligten im Standortauswahlverfahren de lege lata
(2) Gesellschaftliche und kommunale Mitentscheidung bei der Standortauswahl de lege ferenda?
(a) Gestaltungsoptionen alternativer Konzepte der Mitentscheidung
(aa) Entscheidungsrichtung: Veto- oder Bewerbungsprinzip
(bb) Existenz und Voraussetzungen eines Wiedereintrittsrechtes
(cc) Repräsentativ- oder direktdemokratische Willensäußerung
(dd) Verzahnung mit Kompensationsmechanismen
(b) Einsatzmöglichkeiten von "Freiwilligkeitsmodellen" bei der Standortauswahl für ein atomares Endlager in Deutschland
(aa) Grenzen aufgrund des Bedarfs nach einem Endlager
(bb) Grenzen aufgrund vorrangiger Entscheidungskriterien, insbesondere der Langzeitsicherheit des Endlagers
(cc) Grenzen der Entscheidungsübertragung auf die kommunale Ebene
(dd) Zwischenfazit
ff) Regelungsdichte
2. Akzeptanz mithilfe von Kompensationen
a) Exkurs: Materiellrechtliche Fragen akzeptanzfördernder Kompensationsmaßnahmen
aa) Theoretischer Hintergrund
bb) Kompensation als wirksames Instrument zur Herstellung von Akzeptanz?
cc) Akzeptanzfördernde Gestaltung von Kompensationsmaßnahmen
dd) Standortauswahlverfahren: Kompensation in Form von Regionalentwicklung
b) Prozedural-institutioneller Rahmen von Kompensationsmaßnahmen
aa) Die Rolle von Verfahren und Organisation für akzeptanzfördernde Kompensation
bb) "Kompensation" im Standortauswahlverfahren: Partizipative Erarbeitung der Standortvereinbarung
cc) Einsatz von Auktionsverfahren zur Bemessung und Gestaltung von Kompensationen?
III. Fazit zur Akzeptanzfunktion
§ 5 Schluss
A. Zusammenfassung der Verfahrensanalyse
I. Grundlagen
II. Wissensgenerierung in und durch Verfahren und Organisation
III. Rechts- und Interessenwahrung
IV. Demokratische Legitimation der Standortentscheidung(en)
V. Akzeptanz
B. Abschließende Gesamtbetrachtung
I. Abstrakter oder konkreter Vorrang von Verfahrensfunktionen
II. Übereinstimmende und konfligierende Anforderungen an die Verfahrensgestaltung
1. Übergreifende Bedeutung der institutionalisierten Beteiligungsformen
a) Überschneidungen zwischen Wissensgenerierungs- und Rechtswahrungsfunktion
b) Überschneidungen und Diskrepanzen zwischen den verfassungsrechtlich geforderten Verfahrensfunktionen und der Akzeptanzfunktion
2. Übergreifende Bedeutung der ersten Verfahrensphase
3. Übereinstimmende und divergierende Anforderungen an die Beteiligtenkreise
III. Bewertung des getroffenen Ausgleichs
Literaturverzeichnis
Sachregister

Systemvoraussetzungen

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