Sanierung von Kommunalverwaltungen in Anlehnung an den IDW S6

Textprobe:

Kapitel 2.4 Herausforderungen im öffentlichen Haushalt:

Der öffentliche Haushalt steht vor einer Vielzahl von Herausforderungen. Staatlich übertragene Aufgaben sind in größter Qualität umzusetzen. Jedoch sind bei dieser Aufgabenerfüllung Hindernisse zu erkennen und zu überwinden.
2.4.1 Doppik:

Das System der Buchführung stammt aus dem arabischen Raum und erste Aufzeichnungen wurden um 3500 v. Chr. entdeckt. Es lassen sich zwei Systeme der Buchführung unterscheiden. Dies sind die kameralistische und die kaufmännische Buchführung.
Hierbei setzte sich die kameralistische Buchführung in den Gebietskörperschaften durch. Es handelt sich um eine Soll-Ist-Vergleichsrechnung der Ausgaben und Einnahmen. Vermögenswerte werden dabei nicht berücksichtigt. Es findet keine Gewinn- und Verlustrechnung statt. Ein wesentlicher Vorteil ist, dass die Ansätze, tatsächlichen Zahlungen und verfügbaren Finanzmittel exakt und übersichtlich ausgewiesen werden können, sodass ein Einblick in die Liquiditätslage gegeben ist. Es ist jedoch kein geschlossenes und integriertes Buchführungssystem. Vermögensveränderungen werden lediglich tabellarisch ausgewiesen und nicht in Bilanzform. Erkennbar ist, dass dieses System finanzwirtschaftlich orientiert ist und der wirtschaftliche Erfolg nicht ausgewiesen wird.
Eines der Grundprinzipien der öffentlichen Verwaltungen lautet: "Kein Handeln ohne Gesetz". Die Bundesländer haben ihre Ermächtigung zur Erlassung von Landesgesetzen im Grundgesetz verankert. In Artikel 28 des Grundgesetzes steht "Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen". Weiterführend in Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes wurde niedergelegt, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muss, "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln". Hieraus lässt sich der Erlass von Kommunalverfassungen ableiten, welche die Kommunen bei ihrer Ausübung der Aufgaben befolgen müssen. Innerhalb der Kommunalverfassungen existieren Ermächtigungen zum Erlass von Satzungen, die der Ausgestaltung der übertragenen Aufgaben der jeweiligen Kommune im entsprechenden Bundesland dienen. 1999 wurde durch die Innenministerkonferenz der Grundsatzbeschluss zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts erfasst. Damit wurde dieser Reformprozess eingeleitet.
Die ersten Kommunen setzten 2006 das System der doppelten Buchführung, welche kurz als Doppik bezeichnet wird, um. Verwaltungen haben bis dahin keinerlei Erfahrungswerte mit der doppelten Buchführung sammeln können und bekamen das kamerale System vermittelt. Aus diesem Grund stößt die Einführung der Doppik auf zahlreiche Probleme. Innerhalb der Verwaltungen gibt es starke Widerstände, da die Sinnhaftigkeit der Umstellung nicht verstanden wird. Hinzu kommen die mangelnde Qualifikation der Mitarbeiter zur doppelten Buchführung sowie die geringe Anzahl an Mitarbeitern. Die größten Probleme bereiteten die Vermögenserfassung- und -bewertung sowie Nutzung der entsprechenden Software. Außerhalb der Verwaltungen erhielten Kommunen wenig Unterstützung von zuständigen Landesministerien oder Hochschulen. Nötig ist somit insbesondere eine betriebswirtschaftliche Ausbildung.
Nach der Einführung der Doppik zeigte sich in vielen Kommunen ein negatives Bild des Jahresabschlusses. Dies kann durch den Ausweis von Abschreibungen begründet werden. Nach doppischem Haushaltsrecht sind auf Vermögensgegenstände Abschreibungen zu erfassen, da diese einem Werteverzehr unterliegen. Es gilt somit den Werteverzehr zu erwirtschaften, welcher größer ist als der Geldverbrauch, was viele Kommunen vor eine große Herausforderung stellt.
2.4.2 Bilanzkennzahlen:

Kennzahlen dienen zum Messen von Zielen. Absolute Kennzahlen sind isoliert betrachtet nicht aussagefähig, weshalb relative Kennzahlen verwendet werden. So kann die Überprüfung und Analysierung der Zielerreichung besser vorgenommen werden. Es kann damit nicht nur festgestellt werden, ob Ziele erreicht wurden, sondern auch Defizite identifiziert werden. Somit ist das Zielsystem für den Einsatz entsprechender Kennzahlen ausschlaggebend. Jedoch besitzen Kommunen kaum umfassende Zielsysteme. Daraus resultiert, dass Kommunen nur mangelhaft Kennzahlen zur Interpretation der Bilanzen verwenden. Die Doppik wurde von Kaufleuten für Kaufleute entwickelt und die Kennzahlen sind darauf ausgerichtet. Die standardisierten Bilanzkennzahlen für die Bilanzanalysen werden in der Privatwirtschaft verwendet. Das Verständnis der errechneten Kennzahlen wird dadurch für Kommunalverwaltungen zusätzlich erschwert, da es markante Unterschiede zwischen Kommunen und Unternehmen gibt.
Das Eigenkapital stellt eine Residualgröße, aus der Differenz des Vermögens und der Verbindlichkeiten, dar. Die Veränderung dieser Größe im Zeitablauf ist von Interesse, eine Deutung der Größe jedoch kompliziert. Hinzu kommt, dass es keinen persönlich haftenden Eigenkapitalgeber gibt und dieser Größe somit eine andere Bedeutung zukommt als in der Privatwirtschaft. Eine weitere Größe ist das Vermögen. Die Abhängigkeit zwischen Erträgen und Vermögensgegenständen einer Kommune ist schwach bis gar nicht ausgeprägt, da die meisten Einnahmen über Steuern und Gebühren erzielt werden und nicht durch die Leistungserstellung. Somit stellt das Vermögen keinen Indikator für die Ertragskraft dar und eine Interpretation wird erschwert. Des Weiteren sind einige Vermögensgegenstände nicht zu veräußern und können somit nicht zur Schuldendeckung herangezogen werden.
2.4.3 Kommunale Konkurrenz:

Eine wesentliche Herausforderung stellt die kommunale Konkurrenz dar. Hierunter ist der Wettbewerb unter den Kommunen zu verstehen. Die Gründe für die Entstehung dieses Wettbewerbs sind vielfältig.
Zu den Wesentlichen Gründen zur Verschärfung der kommunalen Konkurrenz trägt die Globalisierung in den Regionen bei. Der Anteil der Stadtbewohner an der Gesamtbevölkerung in Deutschland nahm bis 2011 erheblich zu und blieb bis 2016 stabil. 2017 setzte sich wieder ein Anstieg an Stadtbewohnern durch. Erkennbar ist damit eine schrumpfende Bevölkerung in den ländlichen Kommunen. Wie im Kapitel 2.3 dargestellt wurde, erlangt eine Kommune durch eine hohe Anzahl von Bürgern mehr finanzielle Mittel durch Umlagen, Steuern und Gebühren. Aus diesem Grund ist es von großer Bedeutung attraktiver Wohnort und Standort für Bürger und Unternehmen zu sein. Somit können die neuen finanziellen Mittel reinvestiert und der demografische Wandel ausgeglichen werden. Es wird für Kommunen zunehmend von Bedeutung sein, Maßnahmen zu ergreifen, welche die Attraktivität steigern und Bürger bindet. Dabei ist es nicht ausreichend die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben auszuführen. Vielmehr sind diese Aufgaben besser als in den angrenzenden Kommunen umzusetzen.
So zeigt das Beispiel der Gemeinde Bisingen in Baden-Württemberg, wie man trotz der Nähe von 65km zu Stuttgart attraktiv sein kann. Diese Gemeinde wirkt dem Trend der Landflucht und der Alterung der Bevölkerung durch Ausbau der Infrastruktur entgegen. So wurden verstärkt Baugebiete ausgewiesen und das Schulzentrum saniert, um junge Familien in der Gemeinde anzusiedeln. Dabei wurden Landes- und Bundeszuweisungen in Anspruch genommen. Hinzu kommt der Ausbau an Kindertagesplätzen, um die Attraktivität zu steigern.
Bisingen ist ein Beispiel dafür, wie pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben attraktiv umgesetzt werden können. Es handelt sich hierbei um die Aufgabe der Schulträgerschaft und Schulentwicklungsplanung. Eine reine Stellung des Schulgebäudes kann die kommunale Konkurrenz nicht beeindrucken. Jedoch kann durch eine Sanierung ein höherer Standard erreicht werden - die Farbgebung, die Schulhofgestaltung, die Sanitären Anlagen, die Schulhofgestaltung zur Nutzung der Unterrichtspausen usw. Das Niedersächsische Institut für frühkindliche Bildung und Entwicklung stellte heraus, dass es Eltern besonders wichtig ist, dass sich ihre Kinder in der Schule wohlfühlen und Freude am Lernen haben sowie die Möglichkeiten besitzen, die eigene Persönlichkeit zu entwickeln. Dieses Beispiel zeigt deutlich: Es ist nicht ausreichend die übertragene Aufgabe zu erledigen, sondern es kommt darauf an sie besser umzusetzen als die Konkurrenz es kann.
Auch im Bereich der Freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben gibt es Möglichkeiten die kommunale Konkurrenz zu übertreffen. So ist die kommunale Infrastruktur auf den Prüfstand zu stellen: es ist nicht mehr nur ausreichend die beschädigte Straße zu reparieren. Vielmehr müssen zum Beispiel Fahrradwege zusätzlich geplant oder angrenzende Wanderwege errichtet werden, um gleichzeitig Erholung und Sicherheit bieten zu können, was zusätzlich auch die Attraktivität angesiedelter Unternehmen steigert.
Ein weiterer Grund des Konkurrenzdrucks liegt in Entscheidungen von Konzernen. Die Schließung von Geschäftsstellen oder der Wechsel zu einem attraktiveren Standort der Niederlassungen stellt Kommunen vor Herausforderungen. Die Gewerbesteuereinnahmen zählen zu den wichtigsten Einnahmen einer Kommune. Durch Schließungen und Standortverlagerungen entfallen wichtige Einnahmen und dadurch finanzielle Mittel für Investitionen. Der Handlungsspielraum von Kommunen wird ohne diese Mittel eingeschränkt. Mittel zur Beeinflussung der Standortwahl sind die Hebesätze für die Gewerbesteuer und der Grundsteuer. Dies sind jedoch nicht alleinige Faktoren, welche für oder gegen den Standort sprechen. Weitere Faktoren sind beispielsweise die geografische Lage, die Infrastruktur, die Arbeitsmarktsituation und individuelle Gründe, wie Prestige, Flair und persönliches Empfinden.
Der demografische Wandel zählt ebenfalls zu den Gründen, welche den kommunalen Konkurrenzdruck verstärken. Die Höhe der Einkommenssteuereinnahmen sind von der Anzahl und Altersstruktur der Einwohner in einer Kommune abhängig. Scheiden verhältnismäßig viele Personen aus dem Erwerbsleben aus, kann dies zu einem überproportionalen Rückgang der Einnahmen führen, während zeitgleich die kommunalen Ausgaben für Alten- und Pflegeheime in öffentlicher Trägerschaft steigen. Die Infrastruktur und zentralörtliche Funktion werden durch die alternde Bevölkerung maßgeblich beeinflusst. Politische Entscheidungen hinsichtlich Gebietsreformen sorgen für weiteren Konkurrenzdruck durch Statuserhalt.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass Landflucht, unternehmerische Entscheidungen und eine alternde Bevölkerung maßgebende Faktoren sind, welche die kommunale Konkurrenz um Einnahmen und Fördermittel verstärken.
2.4.4 Politische Dimensionen:

Der öffentliche Haushalt steht jederzeit im Fokus der Öffentlichkeit. Öffentliche Sitzungen und Beschlussfassungen, Meldungen über die Errichtung oder Erhaltung von kommunalen Einrichtungen sowie Baustellenschilder sind allgegenwärtig. Aus diesem Grund dient der Haushalt zur Diskussion zwischen regierender Partei und Opposition. Dies ist nicht nur auf der Bundesebene der Fall, sondern ebenfalls im kommunalen Bereich. Ziel ist der Machterhalt- und -ausbau, die eine Wiederwahl sicherstellen. So entsteht politischer Druck, die parteilichen Zielsetzungen zu erreichen und dennoch den Haushalt auszugleichen. Politische Entscheidungen werden jedoch nicht in betriebswirtschaftlicher Hinsicht geprüft, weswegen es zu Verschwendung von Steuergeldern kommt. Im Schwarzbuch des Bundes der Steuerzahler e.V. sind Beispiele für politische Fehlentscheidungen und betriebswirt-schaftliche Kurzsichtigkeit dargestellt. Hierunter ist beispielsweise ein Hightech Mülleimer in Köln gelistet oder ein Messing umrandetes Hochbeet in Paderborn. Dies sind politische Entscheidungen ohne wirtschaftliche Prüfung der Sachverhalte. Diese Entscheidungen hat jedoch nicht allein der Bürgermeister einer Kommune zu vertreten. Ein wichtiges Element in einer Kommunalverwaltung sind die Gemeindevertretungen. Gemeindevertreter werden im Rahmen der Kommunalwahl von den Einwohnern der Gemeinde gewählt. Ihre beruflichen Qualifikationen sind vielfältig: Lehrer, Angestellte, Hausfrauen, Landwirte, Studenten, Berufspolitiker oder Rentner sind dabei nur einige die genannt werden. Die Kontrollrechte der Gemeindevertretungen gegenüber dem Bürgermeister und der Verwaltung unterscheiden sich dabei von Bundesland zu Bundesland. Dies reicht von der Allzuständigkeit des Gemeinderates bis hin zu eigenen Aufgabengebieten des Bürgermeisters, in denen der Gemeinderat nicht eingreifen kann. Der Gemeinderat kann unter anderem Beschlüsse fassen, welche den Haushalt oder die Einwohner belasten. Ein Beispiel ist der Bau eines Theaters oder die Anhebung der Hebesätze, welcher von den Mitgliedern des Gemeinderates gefordert wird. Der Bürgermeister hat hierbei das Recht den getroffenen Beschluss zu überprüfen. Ist ein Beschluss rechtswidrig oder gefährdet er das Gemeinwohl, kann der Bürgermeister dem wider-sprechen. Die Rechte der Gemeindevertretung sind somit immer abhängig vom Bundesland und stellen neben der Qualifikation der Gemeindevertreter eine weitere Herausforderung an den Haushalt dar.