Föderalismus und Demokratie in der Bundesrepublik

1          Einleitung

Der Weg der Westdeutschen in eine demokratische Gesellschaft nach 1949 ist häufig als eine Annäherung an den politischen Westen, genauer an die alten westlichen Demokratien Frankreichs, Großbritanniens und der Vereinigten Staaten beschrieben worden.1 Die Tiefendemokratisierung Westdeutschlands sei demnach in den 1960ern geschehen und in den 1970ern wurde man sich dieses Gewinns bewusst. So lautet zumindest das vorherrschende Narrativ. Dieses Buch erzählt eine andere Geschichte, ohne dass es eine neue Erzählung an die Stelle der alten setzen will. Die Annäherung an den Westen kann nicht bestritten werden. Die folgenden Kapitel schauen auf die westdeutsche Demokratie durch die Linse des Föderalismus. Sie beschreiben die in der deutschen föderalen Tradition liegenden Chancen und Ermöglichungen für die Demokratie. Bereits vor der Revolution von 1848 waren deutsche Demokraten begeistert von der Demokratie in den jungen Vereinigten Staaten und von ihrem föderalen Aufbau.2 Erst nach 1848 und zumal nach 1871 diente der Föderalismus dazu, die Demokratisierung und die Parlamentarisierung im Kaiserreich zu blockieren. 1949 erfand der Parlamentarische Rat den demokratischen Bundesstaat nicht neu. Die entscheidenden Zäsuren des Bundesstaates lagen im 19. Jahrhundert. Die Verfassungsgebenden Versammlungen von 1848, 1867-71 und 1919 hatten Föderalismus und Demokratie immer wieder verschieden kombiniert. Auch 1949 fügten die Mütter und Väter des Grundgesetzes diese beiden Prinzipien neu zusammen. Der Föderalismus sollte jetzt anders als im Kaiserreich die Demokratie stärken. Darin liegt eine selten in den Blick genommene Traditionslinie der westdeutschen Demokratie.

Dieser Rückgriff auf ältere politische Traditionen im Moment der Krise hatte eine historische Parallele in den preußischen Reformen nach der Niederlage gegen Napoleon im Jahr 1806. Auch sie sind als Übernahme von napoleonischen Reformen und von Elementen der Französischen Revolution interpretiert worden.3 Das galt insbesondere für die Rheinbundstaaten, die unter dem direkten Einfluss Frankreichs standen. Für Preußen hat Reinhart Koselleck dagegen herausgearbeitet, dass Reformer wie Karl August von Hardenberg und Theodor von Schön nach 1806 an politische und rechtliche Traditionen aus dem 18. Jahrhundert anknüpften. Das betraf vor allem das preußische Naturrecht und die Tradition des Rechtsstaates. Der Rückgriff auf ältere und eigene Traditionen erlaubte es den Reformern, den preußischen Staat von Grund auf zu reformieren.4 Auch 1949 richtete sich der Blick nach Westen, aber auch zurück in das 19. Jahrhundert. Als die westlichen Alliierten die Rahmendaten für die Verfassungsberatungen vorgaben, stießen sie bei den Ministerpräsidenten und den Parteien nicht zuletzt deshalb auf Zustimmung, weil das keinen Oktroi darstellte, sondern lange Linien der deutschen Geschichte fortsetzte.

Neukombination

Die Abgeordneten im Parlamentarischen Rat vollzogen keinen Bruch mit der Vergangenheit, sondern sie kombinierten Föderalismus und Demokratie, beides Elemente der politischen Ordnung des 19. Jahrhunderts, neu. Föderale Ordnungen waren sogar noch älter und reichten in das Alte Reich und ältere bündische Strukturen zurück.5 Der Parlamentarismus war seit dem Vormärz fest etabliert. 1867 kam das demokratische Männerwahlrecht hinzu. Der Rat der Volksbeauftragten führte im November 1918 das Frauenwahlrecht ein. Die folgenden Seiten erzählen die Geschichte der Verbindung dieser älteren Elemente nach 1949. Es blieb nicht bei der Konstellation von Föderalismus und Demokratie, die die Mütter und Väter des Grundgesetzes 1949 herstellten. Dieses Verhältnis gestaltete sich mehrmals neu. Was 1949 als Föderalismus und Demokratie galt, änderte sich bis 1969 und dann wieder bis 1989 gründlich. An jeder dieser Zäsuren ging eine neue Sicht auf Demokratie mit einem neuen Verständnis des Föderalismus einher.

Es gab in der Bundesrepublik nicht einen großen Durchbruch zur Demokratie. Das Verständnis und die Praxis von Demokratie änderten sich vielmehr permanent. Dass der Wandel der föderalen Institutionen und der Demokratie eng miteinander zusammenhingen, ist die Ausgangsbeobachtung der folgenden Überlegungen. Beide bekannten sich anfangs zum Anti-Zentralismus als Diktaturprävention. Doch schon in den 1950er Jahren standen Föderalismus und Demokratie unter dem Imperativ der Angleichung der Lebensverhältnisse. Beide entwickelten sich unitarisch. Auf den unitarischen Bundesstaat folgte der kooperative Föderalismus mit seiner Verflechtung von Bundestag und Bundesrat, von Mehrheitsentscheidung und Verhandlungskompromiss. 1990 kam mit der deutschen Einheit die Angleichung der Lebensverhältnisse mit Macht zurück auf die Agenda von Föderalismus und Demokratie. Spätestens 1994 trat die europäische Ebene als dritte Ebene von Verhandlung und Kompromiss hinzu.

Konflikte

Treibende Kraft hinter dieser ständigen Neukonfigurierung war die Spannung zwischen Föderalismus und Demokratie. Beide waren mitnichten identisch. Mehr noch: Die deutsche Geschichte bot bis 1949 keine belastbaren Belege dafür, dass sie sich gegenseitig stützen konnten. Nach einer anfänglichen Begeisterung bei den vormärzlichen Liberalen und Demokraten für föderale Modelle aus den USA hieß es nach 1848: Entweder Föderalismus oder Demokratie. Der Föderalismus mutierte von einem Instrument der Gewaltenteilung und demokratischen Repräsentation zu einem der Herrschaftssicherung für die Regierungen und die Fürsten. Die frühen Parteigründungen geschahen vor dem Hintergrund, dass starke föderale Institutionen und ein starker Reichstag sich gegenseitig ausschlossen. Die demokratische Linke machte die Erfahrung, dass der Föderalismus zumindest bis 1918 der Demokratieprävention diente. Die Weimarer Reichsverfassung definierte ihre demokratischen Gehalte entsprechend viel stärker gesamtstaatlich und unitarisch. Als dezentralisierter Einheitsstaat mit einem preußischen Übergewicht wollte die Republik gerade ein Gegenentwurf zum demokratiefeindlichen Föderalismus des Kaiserreichs sein. Die Nationalliberalen hatten 1871 und die Sozialdemokraten 1919 gute Gründe, skeptisch gegenüber dem Föderalismus zu sein. Aber auch in anderen Staaten wie den USA und der Schweiz harmonierten Föderalismus und Demokratie nicht immer. In den USA mündete der Konflikt in der Frage der Sklaverei zwischen der Bundesebene und den Südstaaten in einem Bürgerkrieg. In der Schweiz führten die liberalen Kantone 1847 gegen die katholischen Sonderbundskantone einen Sonderbundskrieg. In beiden Staaten war der Föderalismus stark und demokratische Beteiligungsrechte wurden hochgehalten. Zur Deckung kamen Demokratie und Föderalismus indessen erst spät.

Föderalismus und Demokratie

Dass Föderalismus und Demokratie vielfach in Konflikt zueinander standen, hatte einen prinzipiellen Grund. Der Konflikt war nicht konkreten Umständen geschuldet, sondern ergab sich aus unterschiedlichen Zielen. Der Föderalismus will territorial organisierte Interessen ausgleichen, während Demokratien Konflikte zwischen gesellschaftlichen Gruppen und Funktionen regeln wollen, wie sie typischerweise in Parteien ihren Ausdruck finden. Beide Ziele müssen sich nicht widersprechen. Sie können zusammenkommen. Doch dass sie gleichzeitig verwirklicht werden, ist keineswegs selbstverständlich.6 Schließlich bearbeiten Föderalismus und Demokratie verschiedene Gegensätze mit anderen Mitteln. Die Demokratie will im Idealfall Konflikte durch allgemeine Wahlen und Mehrheitsentscheidungen lösen. Doch dabei bleibt die Bemühung nicht stehen. Tatsächlich werden Kontroversen zwischen Gruppen, lokaler und regionaler Regelungsbedarf auf die gesamtstaatliche Ebene gezogen. Das gilt in der Regel für mehrere Konflikte und politische Projekte. Meinungsverschiedenheiten, die sich an vielen Orten finden, werden so nicht vor Ort entschieden, sondern in eine parlamentarische Entscheidungsmaterie transformiert. Nicht selten sind die Fälle, dass die demokratische Mehrheitssuche dann verschiedene Projekte miteinander verbindet und nach dem Paketprinzip oder dem do-ut-des Prinzip arbeitet, um überhaupt zu Regelungen zu kommen. Schließlich sind Parteien und Fraktionen keine homogenen Blöcke. Der Bundesstaat von 1871 kannte dieses Prinzip, das Konflikte prozeduralisierte, sie in eine Hierarchie brachte und so bearbeitbar machte.

Auch der Föderalismus bearbeitet Konflikte, allerdings mit anderen Mitteln und auf anderen Ebenen. Der Föderalismus ist ein Mehrebenensystem und ordnet Kompetenzen den Ländern, dem Bund oder beiden gemeinsam zu. Das variiert...