2HAUSHALTSPLANUNG UND -BEWIRTSCHAFTUNG

Jeder Haushalt durchläuft verschiedene Stadien und jedes Jahr vollzieht sich die gleiche Prozedur, unabhängig davon, ob ein früherer Haushaltskreislauf abgeschlossen ist. Die Planung beginnt im Vorjahr des zu planenden, künftigen Haushaltsjahres, wird im Haushaltsjahr mit der Bewirtschaftung fortgesetzt und im dann folgenden Jahr mit dem Jahresabschluss abgeschlossen.

2.1 AUFSTELLUNG UND ABRECHNUNG DES HAUSHALTS - EIN HAUSHALTSKREISLAUF ÜBER MEHRERE PHASEN

Abhängig von der Größe der jeweiligen Kommune beginnt die Aufstellungsphase ggf. noch im Sommer des Vorjahres. Es folgen die Ausführungsphase vom 01.01. bis zum 31.12. des Haushaltsjahres und die Abrechnungsphase im darauffolgenden Jahr. Die Phasen von der Planung, Abwicklung und Kontrolle eines Haushalts betragen damit etwa 2,5 Jahre.

2.1.1Aufstellungsphase

In der herkömmlichen Planaufstellung (Bottom-Up Verfahren) wird zunächst jede mittelbewirtschaftende Verwaltungsstelle und jede öffentliche Einrichtung aufgerufen, ihren voraussichtlichen Bedarf anzumelden, d. h. Mittelanmeldungen über Erträge und Einzahlungen sowie gewünschte Aufwendungen und Auszahlungen abzugeben.

Die Mittelanmeldungsbögen sehen in den jeweiligen Kommunen je nach eingesetzter Software unterschiedlich aus. Für die Theorie bietet sich folgende Gestaltung an:

Abbildung 2: Mittelanmeldungsbogen

Auffällig ist, dass die Ein- und Auszahlungen links stehen. Diese Aufteilung ist sinnvoll, da sie eine Veränderung der Liquiden Mittel darstellen, welche in der Bilanz auch auf der linken Seite stehen. Die Aufwendungen und Erträge stehen rechts. Sie stellen eine Veränderung der Nettoposition dar, welche in der Bilanz auch rechts steht.

Nach Rücklauf der Mittelanmeldungen erhält die für Finanzen zuständige Stelle (Fachbereich Finanzen / Kämmerei) ein realistisches Bild von dem zu erwartenden Ressourcenaufkommen und dem Mittelbedarf der einzelnen Stellen für das zu planende Haushaltsjahr.

§ 112 IV NKomVG beschreibt das Haushaltsjahr:

(4)Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr, soweit nicht für einzelne Bereiche durch Gesetz oder Verordnung etwas anderes bestimmt ist.

In der Praxis ergeben die zusammen getragenen Mittelanmeldungen oftmals einen Fehlbedarf im Ergebnishaushalt, d. h. die ordentlichen Erträge sind in diesem ersten Haushaltsentwurf kleiner als die ordentlichen Aufwendungen. In einem Prozess der Abwägung und Diskussion, bei dem prognostizierte Erträge und geplante Aufwendungen aufgrund gesetzlicher Pflichtaufgaben und freiwilliger Leistungen miteinander in Einklang gebracht werden müssen, ist die Deckungslücke sodann abzubauen. Hierfür diskutiert die Verwaltungsspitze den Entwurf mit dem Ziel, einen ausgeglichenen Haushalt (das Gesamtvolumen der Erträge entspricht mindestens dem Gesamtvolumen der Aufwendungen) zu erreichen.

Soll die konkrete Finanzsituation der gesamten Kommune genauer berücksichtigt werden, kann die Verwaltungsleitung auch zunächst auf Basis der vorangegangenen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die frei zur Verfügung stehende Finanzmasse (z. B. Steuern, finanzkraftabhängige Schlüsselzuweisungen vom Land etc.) für das zu diskutierende Haushaltsjahr ermitteln. Für diese Herangehensweise zur Ermittlung der disponiblen Finanzmasse ist eine möglichst realistische Vorausschätzung notwendig. Die Verwaltungsleitung plant sodann, wie diese allgemeinen Deckungsmittel auf die einzelnen Organisationseinheiten verteilt werden können und ermittelt so einen finanziellen Rahmen für jede mittelbewirtschaftende Stelle. Anschließend kann die Vertretung hierüber einen Eckwertebeschluss fassen, an welchen sich die Mittelanmeldungen der Ämter und öffentlichen Einrichtungen zu orientieren haben (Gegenstromverfahren)7. Gleichzeitig können auch die damit verbundenen Ziele für den Haushalt und die strategische Steuerung der Kommune vorgeben werden.

§ 58 I Nr. 1 NKomVG beschreibt die Zuständigkeit der Vertretung:

(1)Die Vertretung beschließt ausschließlich über  

1.die grundlegenden Ziele der Entwicklung der Kommune.

Aus der Vorschrift lässt sich ableiten, dass die Vertretung als Hauptorgan der Kommune die strategische Entwicklung der Kommune steuert. Für diese Ausrichtung werden »grundlegende Ziele« als Anknüpfungspunkt genannt. Die Auslegung dieser Begrifflichkeit obliegt dem Einschätzungsspielraum der Vertretung, die die anzustrebenden Zustände und Wirkungen als Hauptorgan herleiten und damit die strategische Entwicklung der Kommune gestalten kann.

§ 60 KomHKVO enthält folgende Begriffsbestimmung:

Nr. 52 Ziele:

Zustände und Wirkungen, die in einem bestimmten Zeitraum erreicht werden sollen und durch Größenvorgaben beschrieben werden.

Mit den so zusammen getragenen Mittelanmeldungen erstellt die Kämmerei dann einen ersten Haushaltsentwurf.

Auf einen Blick: Aufstellungsphase

Die Aufstellungsphase beginnt im Vorjahr des zu planenden Haushaltsjahres. Sie erstreckt sich beginnend mit den Vorbereitungsarbeiten (z. B. Eckwertebeschluss), über die Mittelanmeldungen, die von den mittelbewirtschaftenden Verwaltungsstellen softwareunterstützt abgegeben werden, bis hin zum Rücklauf in der Kämmerei, die aus den Meldungen unter Berücksichtigung der politischen Zielsetzung einen Entwurf erstellt.

2.1.2Beschlussphase

Der Entwurf muss sodann der Vertretung zugeleitet werden. Dieses erfolgt neben dem Versand der entsprechenden Planungsunterlagen durch Aufnahme eines Tagesordnungspunktes auf der Tagesordnung der nächsten Vertretungssitzung. In der betreffenden Sitzung besteht für den Kämmerer ein Rederecht. Der Kämmerer ist neben dem Hauptverwaltungsbeamten der verantwortliche Ansprechpartner für die finanziellen Angelegenheiten der Kommune. Er ist im Innenverhältnis für die Führung der Finanzgeschäfte verantwortlich, hat jedoch im Sinne des Gesetzes keine besondere Organstellung innerhalb der Kommunalverwaltung. Lediglich im siebenten Teil des NKomVG wird der Kämmerer unter dem Kapitel Beschäftigte erwähnt.

In § 108 I 3 NKomVG wird der für das Finanzwesen zuständige Beamte erwähnt:

(1)3In Verbindung mit den Bezeichnungen Gemeinderätin, Gemeinderat, Stadträtin, Stadtrat, Samtgemeinderätin, Samtgemeinderat, Kreisrätin, Kreisrat, Regionsrätin oder Regionsrat ist ein Zusatz zulässig, der das Fachgebiet kennzeichnet; die für das Finanzwesen zuständige Beamtin auf Zeit oder der für das Finanzwesen zuständige Beamte auf Zeit kann folgende Bezeichnungen erhalten:

1.in Gemeinden: Gemeindekämmerin oder Gemeindekämmerer,

2.in Städten: Stadtkämmerin oder Stadtkämmerer und

3.in Samtgemeinden: Samtgemeindekämmerin oder Samtgemeindekämmerer.

Durch die Einbringungsrede des Kämmerers wird der Entwurf zunächst der Vertretung vorgestellt. Der Kämmerer verweist auf den für das neue Haushaltsjahr geplanten Haushalt, sowie die damit verbundenen Ziele, aber auch Chancen und Risiken für die Kommune. Neben dem Entwurf und den weiteren Hintergrundinformationen verfügt jedes Vertretungsmitglied damit über die notwendigen Beratungsunterlagen.

Die Haushaltsberatungen werden sodann in die verschiedenen Gremien verwiesen, d. h. auch die nach § 71 NKomVG gebildeten beratenden Ausschüsse der Vertretung, wie z. B. der Feuerschutz-, Bau-, Planungs- und Schulausschuss sowie der Finanzausschuss, beschäftigen sich mit den einzelnen Haushaltsansätzen und erörtern die Mittelanmeldungen der Verwaltung.

Die Haushaltsberatungen der Vertretung wie auch der Ausschüsse dürfen nicht hinter verschlossenen Türen stattfinden.

§ 64 I NKomVG formuliert zur Öffentlichkeit der Sitzungen:

(1)1Die Sitzungen der Vertretung sind öffentlich, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner den Ausschluss der Öffentlichkeit erfordern. 2Über einen Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit wird in nicht öffentlicher Sitzung beraten und entschieden; wenn eine Beratung nicht erforderlich ist, kann in öffentlicher Sitzung entschieden werden.

Die Sitzungen der Vertretung wie auch der beratenden Ausschüsse finden öffentlich statt. Der Datenschutz spielt also keine Rolle. Jeder interessierte Bürger ist willkommen und besitzt das Recht, als Zuhörer an den Sitzungen der Gremien teilzunehmen. So sehr die Bürger einerseits auch interessiert sein können, so können sie andererseits jedoch nur zuhören und nicht direkt über die Finanzangelegenheiten der Kommune mitberaten und entscheiden. § 32 II 2 Nr. 3 NKomVG präzisiert, dass ein Bürgerbegehren über die Haushaltssatzung unzulässig ist.

Anschließend befasst sich der nach § 74 ff. NKomVG gebildete Hauptausschuss in Sitzungen mit der Vorberatung des Haushaltsplans. Er informiert sich über die Details der Haushaltsansätze und lässt sich im Rahmen der...