Öffentlichkeit und Geheimhaltung im Verwaltungsprozess

Name: Öffentlichkeit und Geheimhaltung im Verwaltungsprozess | Ein Rechtsvergleich zwischen Deutschland und England
Brand: Mohr Siebeck
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Ein Rechtsvergleich zwischen Deutschland und England

Anton Troßbach(Autor*in)

Mohr Siebeck (Verlag)

1. Auflage

Erschienen am 26. Juli 2019

XXIV, 324 Seiten

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978-3-16-156823-7 (ISBN)

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Inhalt

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Titel
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Einleitung
A. Hintergrund
B. Ziele, Methode und Gang der Untersuchung
I. Ziele
II. Methode
III. Gang der Untersuchung
Kapitel 1: Terminologie
A. Öffentlichkeit
B. Geheimhaltung
C. Daten, Informationen und Wissen unter staatlicher Verwaltung
D. Der Verwaltungsprozess
I. Verwaltungsrechtssache
II. Gerichtliches Verfahren
E. Fazit
Kapitel 2: Europäisierung
A. Europäische Menschenrechtskonvention
I. Wirkung im deutschen Recht
II. Wirkung im englischen Recht
III. Einzelgewährleistungen
1. Öffentlichkeit - Art. 6 EMRK
a) Publikumsöffentlichkeit
b) Beteiligtenöffentlichkeit
2. Geheimhaltung
a) Art. 8 und 10 EMRK
b) Wichtige öffentliche Interessen
B. Charta der Grundrechte der Europäischen Union
C. Fazit
Kapitel 3: Der Verwaltungsrechtsschutz als Schauplatz des Konflikts von Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen in Deutschland - historische Perspektive
A. Entwicklung des Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland
I. Administrativjustiz, justizstaatliches und verwaltungsgerichtliches Konzept
II. Weimarer Republik und Nationalsozialismus
III. Bundesrepublik
B. Historische Entwicklung des Spannungsverhältnisses zwischen Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen
I. Die Ziele des liberalen Bürgertums im 18. und frühen 19. Jahrhundert
II. Rechtliche Kodifizierung
C. Fazit
Kapitel 4: Verfassungsrechtliche Grundlagen des Spannungsverhältnisses zwischen Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen in Deutschland
A. Öffentlichkeit
I. Publikumsöffentlichkeit
1. Verfassungsrechtliche Verankerung
a) Rechtsstaatsprinzip
b) Demokratieprinzip
c) Informationsfreiheit
d) Fazit
aa) Anspruch Beteiligter auf Publikumsöffentlichkeit im Prozess
bb) Kein Anspruch Unbeteiligter auf Publikumsöffentlichkeit im Prozess
II. Beteiligtenöffentlichkeit
1. Verfassungsrechtliche Verankerung
a) Rechtliches Gehör
b) Effektiver Rechtsschutz
c) Prozessuale Waffengleichheit
d) Recht auf ein faires Verfahren
e) Fazit
aa) Schranken
bb) Vorbehalt des Gesetzes
B. Geheimhaltung
I. Private Geheimhaltung
1. Informationelle Selbstbestimmung
2. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
a) Art. 12 GG
b) Art. 14 GG
II. Staatliche Geheimhaltung
1. Verfassungsrechtliche Verankerung
2. Zwischenfazit
C. Fazit
Kapitel 5: Grundsätze des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung von Publikums- und Beteiligtenöffentlichkeit
A. Dispositionsgrundsatz
B. Untersuchungsgrundsatz
C. Amtsbetrieb und Konzentrationsgrundsatz
D. Mündlichkeitsgrundsatz und Publikumsöffentlichkeit
I. Allgemeines
II. Ausschluss des Publikums
1. Ausschlussgründe
a) Unterbringungssachen
b) Persönlichkeitsschutz
c) Staatssicherheit, Ordnung und Sittlichkeit
d) Personenschutz
e) Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
2. Ausschlussverfahren
3. Schweigegebot gegenüber den Beteiligten
III. Anwendung auf die Beteiligten
IV. Ausschluss der Beteiligten aufgrund sitzungspolizeilicher Maßnahmen
E. Unmittelbarkeitsgrundsatz
F. Grundsatz der Beteiligtenöffentlichkeit
G. Fazit
Kapitel 6: Gesetzliche Lösung des Konflikts zwischen Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen der Beteiligten in Deutschland
A. § 99 VwGO im Überblick
B. § 99 Abs. 1 S. 1 VwGO: Behördliche Aktenvorlagepflicht
I. Hintergrund
II. Gegenstand
III. Verpflichtete
IV. Voraussetzungen
1. Entscheidungserheblichkeit
2. Förmlicher Beschluss bezüglich der Entscheidungserheblichkeit
3. Ausnahmsweise Entbehrlichkeit
V. Umfang und Art und Weise
C. § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO: Behördliche Informationsverweigerungsmöglichkeit
I. Zuständigkeit
II. Geheimhaltungsgründe
1. Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes (1. Geheimhaltungsgrund)
a) Innere Sicherheit
b) Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden
c) Fiskalische Interessen
d) Beeinträchtigung der effektiven Beaufsichtigung der Finanzwirtschaft
e) Wahrscheinlichkeitsgrad
2. Geheimhaltung aufgrund eines Gesetzes (2. Geheimhaltungsgrund)
a) Verfassungsrechtlich geschützte Bereiche
b) Unionsrechtliche Veröffentlichungsverbote
3. Wesensmäßige Geheimhaltung (3. Geheimhaltungsgrund)
a) Personenbezogene Daten
b) Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
III. Entscheidung der obersten Aufsichtsbehörde
1. Ermessen
a) Verhältnismäßigkeit
b) Unionsrechtliche Veröffentlichungsverbote
2. Form
3. Zeitpunkt
D. § 99 Abs. 2 VwGO: In-camera-Verfahren
I. Hintergrund
1. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90
2. Gesetzgebungsverfahren
3. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03
II. § 99 Abs. 2 VwGO: Das Geheimverfahren im Einzelnen
1. Antrag, Gegenstand und Zuständigkeit
a) Antrag
b) Gegenstand
c) Zuständigkeit
2. Verhältnis zum Hauptsacheverfahren
3. Beteiligte
4. Prozessuale Geheimhaltungsvorkehrungen
a) Keine öffentliche Verhandlung
b) Keine Beweisaufnahme i. S. d. § 98 VwGO
c) Ausschluss des Akteneinsichtsrechts
d) Richterliche Geheimhaltung
e) Personeller Geheimschutz
f) Materieller Geheimschutz
g) Besondere Räumlichkeiten
5. Verfahrensausgestaltung im Übrigen
6. Entscheidung des Fachsenats
a) Maßstab
aa) Vorliegen eines Verweigerungsgrundes
bb) Rechtmäßige Ermessensausübung
b) Tenor
c) Begründung
d) Folgen für die Hauptsache
e) Vollstreckbarkeit
7. Rechtsmittel
E. Gesetzliche Ausgestaltung im Sonderverwaltungsprozessrecht
1. Telekommunikationsrecht
a) § 138 TKG in der Fassung bis zum 9. Mai 2012 (§ 138 TKG a. F.)
b) Mobistar-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 13. Juli 2006 und Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Januar 2007
c) § 138 TKG
aa) Unbeschränkte Vorlagepflicht - Kennzeichnungspflicht
bb) Gerichtliche Mitteilungspflicht
cc) In-camera-Zwischenverfahren über die in-camera-Verwertung
dd) Rechtsmittel
ee) Folgen für die Hauptsache
2. Kartellrecht
a) Beschwerdeverfahren als Verwaltungsprozess
b) Prozessgestaltung
c) Akteneinsichtsrecht
aa) § 72 Abs. 2 S. 4 bis 6 GWB
bb) Verfahrensausgestaltung im Einzelnen
F. Fazit
Kapitel 7: Kritik an der aktuellen Konzeption des in-camera-Verfahrens
A. Mehrpolige Prozessrechtsverhältnisse
I. Verfahrensrechtliche Stellung Dritter im Hauptsacheverfahren
1. Antragsrecht bei Vorlageentscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO analog oder Unterlassungsklage
2. Rechtsschutz nach erfolgter Vorlage
II. Ermessensentscheidung und Auswirkungen der Geheimhaltung auf das Hauptsacheverfahren
B. Informationszugangsansprüche
I. Aktenvorlage gegenüber dem Gericht der Hauptsache
II. Aufsichtsbehördliche Sperrerklärung
1. Gesetzlich angeordnete Geheimhaltung (2. Geheimhaltungsgrund)
2. Ermessen
III. Entscheidung des Fachsenats und Auswirkungen auf die Hauptsache
IV. Mehrpolige Konstellationen bei Informationszugangsansprüchen
C. Fazit
Kapitel 8: Der Verwaltungsprozess als Schauplatz des Konflikts von Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen in England - historische Entwicklung und aktuelle Gestaltung
A. Entwicklung des Verwaltungsrechtsschutzes in England
I. Common Law und Equity
II. Verwaltungsrechtsschutz durch Common Law Gerichte und Tribunale
III. Keine Anerkennung eines "administrative law" im 19. und frühen 20. Jahrhundert
B. Aktuelle Organisation des Verwaltungsrechtsschutzes in England
I. Verwaltungsrechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte: "Judicial Review"
1. Gerichtlicher Instanzenzug und Administrative Court
2. Exklusivitätsprinzip des Judicial Review: öffentlich-rechtliche Streitigkeiten ("public law issues")
3. Subsidiaritätsprinzip des Judicial Review
II. Verwaltungsrechtsschutz durch Tribunale
1. Qualifikation der Tribunale als Gerichte
2. Rechtsmittel zum Upper Tribunal und dem Court of Appeal
III. Diskussion über die Einführung einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit
C. Historische Entwicklung des Spannungsverhältnisses zwischen Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen
I. Öffentlichkeit und Verfahren der ordentlichen Gerichtsbarkeit
II. Öffentlichkeit und Verfahren der Tribunale
D. Fazit
Kapitel 9: Das Spannungsverhältnis zwischen Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen im englischen Verfassungsrecht
A. Verfassungsrecht in England
I. Historisch: Uneingeschränkte Parlamentssouveränität
II. Aktuell: Relative Parlamentssouveränität
1. Auswirkungen der Mitgliedschaft in der EU
2. Innerstaatliche Verfassungsentwicklungen
B. Öffentlichkeit
I. Publikumsöffentlichkeit ("open justice")
1. Die "rule of law"
2. Anspruch auf Publikumsöffentlichkeit
a) Anspruch Beteiligter
b) Anspruch Unbeteiligter
3. Einschränkungen der Publikumsöffentlichkeit
II. Beteiligtenöffentlichkeit ("natural justice")
1. Die "rule of law"
2. Der Judicial Review
3. Anspruch auf Beteiligtenöffentlichkeit
4. Einschränkungen der Beteiligtenöffentlichkeit
C. Geheimhaltung
I. Private Geheimhaltung
1. Persönlichkeitsinteressen
2. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
3. Presserechtlicher Quellenschutz
II. Staatliche Geheimhaltung
D. Fazit
Kapitel 10: Grundsätze des Verwaltungsrechtsschutzes in England unter besonderer Berücksichtigung von Publikums- und Beteiligtenöffentlichkeit
A. Der Judicial Review
I. Dispositionsgrundsatz
II. Offenlegungs- und Vorlagegrundsatz ("duty of candour" bzw. "disclosure")
III. Grundsatz der Beteiligtenöffentlichkeit ("natural justice")
IV. Mündlichkeitsgrundsatz und Grundsatz der Publikumsöffentlichkeit ("principle of open justice")
1. Allgemeines
2. Ausschluss des Publikums
a) Ausschlussgründe
aa) Kinder- und Jugendschutz, Schutz von unter Betreuung stehenden Personen
bb) Schutz der nationalen Sicherheit
cc) Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
dd) Generalklausel
b) Verhältnismäßigkeit
3. Ausschlussverfahren
4. Schweigegebot gegenüber den Beteiligten
5. Keine Anwendbarkeit der Ausschlussgründe auf die Beteiligten
6. Ausschluss der Beteiligten aufgrund sitzungspolizeilicher Maßnahmen
V. Amtsbetriebs- und Beschleunigungsgrundsatz
VI. Eingeschränkter Unmittelbarkeitsgrundsatz
VII. Eingeschränkter Subsidiaritätsgrundsatz
1. Erlaubnisverfahren
2. Einschränkung des Subsidiaritätsgrundsatzes
B. Das Verfahren des "statutory appeal"
C. Das Tribunalverfahren
I. Eingeschränkter Dispositionsgrundsatz
II. Modifizierter Untersuchungsgrundsatz
III. Grundsatz der Beteiligtenöffentlichkeit ("natural justice")
IV. Mündlichkeitsgrundsatz und Grundsatz der Publikumsöffentlichkeit ("principle of open justice")
V. Amtsbetriebs- und Beschleunigungsgrundsatz
D. Fazit
Kapitel 11: Lösung des Konflikts zwischen Öffentlichkeits- und Geheimhaltungsinteressen der Beteiligten in England
A. Informationsbezogene Offenlegungspflicht ("duty of candour")
I. Anwendung auf das Verfahren der CPR Part 54
II. Besondere behördliche Offenlegungspflicht
B. Dokumentenbezogene Offenlegungspflicht ("disclosure")
I. Voraussetzungen der gerichtlichen Anordnung der "disclosure"
1. Verstoß gegen die informationsbezogene Offenlegungspflicht ("duty of candour")
2. Verfahren mit Bezug zum Human Rights Act
3. Anwendungsbereich im Übrigen
II. Ausgestaltung der dokumentenbezogenen Offenlegungspflicht ("disclosure")
1. Verpflichtete
a) Gesetzlich normierte Fälle
b) Richterrecht: "Norwich pharmacal order"
2. Der Dokumentenbegriff
3. Pflicht zur gewissenhaften Suche ("duty of search")
4. Umfassende Pflicht zur Offenlegung
a) Entscheidungserhebliche Dokumente ("relevant documents")
b) Alle entscheidungserheblichen Dokumente unter Kontrolle eines Beteiligten
5. Verfahren der Offenlegung ("disclosure" im engeren Sinne)
6. Einsichtnahme der Dokumente durch die Gegenseite ("inspection")
7. Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Anordnung der Durchführung einer "disclosure"
8. Verwendung offengelegter Dokumente
C. Verweigerung der Offenlegung bzw. der Einsichtnahme
I. Gründe
1. Schutz vor Selbstbelastung ("privilege against self-incrimination")
2. Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen Anwalt und Mandanten ("legal profession privilege")
3. Schutz von Vergleichsverhandlungen ("without prejudice privilege")
4. Presserechtlicher Quellenschutz ("protection of journalists' sources")
5. Schutz persönlicher Daten ("protection of personal data")
6. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ("commercially sensitive information" bzw. "trade secrets")
a) "Inspection" durch Vertrauenspersonen ("confidentiality ring")
b) Besonderheiten im Regulierungs- und Kartellrecht
7. Staatliche Geheimhaltungsinteressen ("public interest immunity")
a) Einzelverbürgungen
aa) Nationale Sicherheit ("national security")
bb) Internationale Beziehungen ("international relations")
cc) Regierungstätigkeiten ("workings of government")
dd) Polizeiliche und militärische Tätigkeiten ("workings of the police and the armed forces")
b) Abwägungsentscheidung ("balancing exercise")
II. Verfahren
1. Zuständigkeit des Gerichts der Hauptsache
2. Verweigerung der Offenlegung ("disclosure")
a) Antragserfordernis
aa) Grundsatz
bb) Richterrechtlich etablierte Ausnahme
b) Begründung
c) Beweise
d) Geheimhaltung
aa) Einsichtnahme in die Dokumente durch das Gericht
bb) Beteiligung von sog. "special advocates"
cc) Entscheidung des Gerichts
e) Rechtsmittel
3. Verweigerung der Einsichtnahme ("inspection")
a) Mitteilung der Verweigerung in der Dokumentenliste
b) Gerichtliches Vorgehen des an der Einsichtnahme interessierten Beteiligten
c) Geheimhaltung
aa) Einsichtnahme der Dokumente durch das Gericht
bb) Entscheidung des Gerichts
d) Rechtsmittel
III. Auswirkungen des Zwischenverfahrens auf das Hauptverfahren
1. Keine Verwertung nichtoffengelegter Dokumente
2. Entscheidung nach den Grundsätzen der Beweislast
D. Fazit
Kapitel 12: Probleme und Lösungsansätze bezüglich des Verfahrens der Verweigerung der Offenlegung im englischen Recht
A. "Closed Material Procedure"
I. Ausgangssituation
II. Judicial Review und "Closed Material Procedure"
III. Verfahrensgestaltung
1. Antrag auf Erklärung der Anwendbarkeit der "Closed Material Procedure" (JSA s.6)
a) Benachrichtigung über beabsichtigte Antragstellung
b) Antrag bzw. Einleitung von Amts wegen
c) Voraussetzungen
aa) Möglichkeit der Verweigerung der Offenlegung wegen einer drohenden Gefahr für die nationale Sicherheit (JSA s.6(4))
bb) Antrag im Interesse einer fairen und gerechten Entscheidung notwendig (JSA s.6(5))
d) Begründung
e) Verhandlung unter Ausschluss des Publikums und mindestens eines Beteiligten ("closed hearing")
f) Beteiligung eines sog. "special advocate"
aa) Auswahl, Schulung und Ernennung
bb) Doppelfunktion
cc) Beziehung zwischen "special advocate" und dem durch ihn vertretenen Beteiligten ("specially represented party")
g) Gerichtliche Entscheidung und Folgen
h) Regelmäßige Überprüfung durch das Gericht
i) Rechtsmittel
2. Antrag auf Durchführung der "Closed Material Procedure"
3. Durchführung der "Closed Material Procedure"
a) Verhandlung unter Ausschluss des Publikums und mindestens eines Beteiligten ("closed hearing")
b) Beweise
4. Entscheidung des Gerichts ("open judgement" und "closed judgement")
5. Rechtsmittel
6. Parlamentarische Kontrolle
IV. Kritik
1. Vereinbarkeit mit den Prinzipien der "open justice" und "natural justice" des Common Law
2. Verhältnis zum Zwischenverfahren bei Verweigerung der "disclosure"
B. Interessen Dritter, insbesondere Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
I. Judicial Review
1. Antragsrecht privater Dritter
2. Gerichtliche Entscheidung
3. Versehentliche behördliche Offenlegung
II. Informationszugangsrecht
1. Informationen mit Bezug zur nationalen Sicherheit
2. Informationen privater Dritter
C. Fazit
Kapitel 13: Schlussfolgerungen
A. Vergleich
I. Publikumsöffentlichkeit und Geheimhaltung
II. Beteiligtenöffentlichkeit und Publikumsöffentlichkeit sowie Geheimhaltung
1. Vorlage- bzw. Offenlegungspflichten
2. Geheimhaltungsinteressen
3. Geheimverfahren
a) In-camera-Verfahren im Verwaltungsprozess
b) Geheimes Zwischenverfahren im Judicial Review
c) Geheimes Hauptverfahren: "Closed Material Procedure"
B. Schlussfolgerung: Reformbedürftigkeit des in-camera-Verfahrens
C. Transplantate: Rückgriff auf englische Konfliktlösungsmodelle?
I. In-camera-Verwertung von geheimhaltungsbedürftigen Informationen
1. In-camera-Verwertung im deutschen Recht allgemein
2. Anwendbarkeit auf Staatsgeheimnisse sowie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
3. Informationszugangsansprüche
4. Zuständigkeit für Zwischenverfahren und Hauptverfahren
II. Beteiligung von zur Verschwiegenheit verpflichteten Dritten
1. Auswirkungen einer in-camera-Verwertung in der Hauptsache auf die Grundsätze der Beteiligten- und Publikumsöffentlichkeit
2. Konfliktlösungsmodell: Einbeziehung von sicherheitsgeprüften Prozessvertretern oder zur Verschwiegenheit verpflichteten Rechtsanwälten
a) Sicherheitsgeprüfter Prozessvertreter bei Staatsgeheimnissen
b) Rechtsanwaltslösung bei privaten Geheimnissen
c) Verfahren mit Bezug zu staatlichen und privaten Geheimhaltungsinteressen
3. Konkrete Ausgestaltung
a) Sicherheitsgeprüfter Prozessvertreter
b) Rechtsanwaltslösung
III. Berichtspflicht gegenüber dem Bundestag
D. Entwurf einer Neuregelung des § 99 VwGO
Ausblick
Literaturverzeichnis
Register

Inhaltsverzeichnis (PDF)

Systemvoraussetzungen

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