1   Die IDD aus rechtlicher Perspektive betrachtet

1.1   Worum geht es - eine Einführung

Dieses Kapitel wird sich mit der Zielsetzung der IDD, ihrer rechtlichen Einbettung und Umsetzung in deutsches Recht sowie den Besonderheiten der aufsichtsrechtlichen Interpretation auseinandersetzen.

1.1.1   Was will die Richtlinie erreichen?

Die "Richtlinie (EU) 2016/97 des europäischen Parlamentes und des Rates vom 20. Januar 2016 über Versicherungsvertrieb" - so der offizielle Titel der IDD - wurde Anfang 2016 nach jahrelanger Beratung verabschiedet und im Amtsblatt der EU veröffentlicht.1

Die IDD will die "alte" Richtlinie von 2002 ersetzen2. Diese erste Richtlinie - IMD - wurde in Deutschland mit einiger Verzögerung umgesetzt. Sie war Grundlage u. a. für die Regeln über die Versicherungsvermittlung im VVG (siebter Abschnitt, §§ 59-73 VVG), die Beratungs- und Informationsverpflichtung der §§ 6 und 7 VVG sowie die Zulassungsregeln für Versicherungsvermittler in §§ 34d und e GewO. Wie üblich wurden die abstrakten Regelungen der Gesetze durch Verordnungen ergänzt; die wichtigsten sind die VVG-Info-Verordnung sowie die Versicherungs-Vermittlungs-Verordnung. Die neue Richtlinie ändert alle diese Gesetze und Verordnungen sowie das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG).

Die IDD stellt den Verbraucherschutz in den Vordergrund3; die IMD hatte noch mehr die Verwirklichung des Binnenmarktes im Fokus. Daneben will die IDD gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den verschiedenen Akteuren des Versicherungsvertriebs4 und nach wie vor eine Stärkung des Binnenmarktes5 erreichen.

Die Richtlinie legt fest, welche Informationen den Verbrauchern vor Vertragsunterzeichnung zu geben sind. Sie enthält bestimmte Wohlverhaltensregeln und Transparenzvorschriften für Versicherungsvertreiber. Außerdem regelt sie die Beaufsichtigung von Versicherungsvertreibern und deren Sanktionierung bei Verstößen gegen die Bestimmungen der Richtlinie. Daneben beinhaltet sie zusätzliche Anforderungen an den Vertrieb von Versicherungsprodukten mit Anlageelementen, um sicherzustellen, dass Versicherungsnehmer ein ähnliches Schutzniveau genießen wie die Käufer der im Rahmen von MIFID II geregelten Anlageprodukte.6

1.1.2   Wie ist die Richtlinie in das europäische Rechtsgefüge eingebettet? Wie ist sie zu interpretieren?

1.1.2.1   Einbettung der IDD in das europäische Recht

Die rechtliche Einbettung ist - aus europäischer Perspektive betrachtet - vor dem Hintergrund der Bestrebungen um einen wirksamen Verbraucherschutz im Finanzbereich zu sehen.7 Dementsprechend sind die Regeln zu Finanzmarktinstrumenten ("Market in Financial Instruments Directive - MIFID 2") und zu den Investment-Richtlinien ("Packaged Retail Insurance & Investments Products - PRIIPs") zu berücksichtigen, wenn man die IDD im Kontext der europäischen Finanzmarktaufsicht beurteilen will. Nur dann werden Kongruenzen sichtbar, nur dann aber erkennt man auch, wo diese europäischen oder gar internationalen Richtlinien nicht einheitlich verlaufen und welche Abstimmungsthematiken sich hieraus ergeben können.

Die IDD ist damit Teil der europäischen Finanzaufsicht, European System of Financial Supervision - ESFS8, der neben der europäischen Bank- und Wertpapieraufsicht9 eben auch die Versicherungsaufsicht10 angehört. Alle drei Aufsichtssysteme zusammen bilden die ESA - European Supervision Authorithies. Diese europäischen Finanzaufsichtssysteme sind nach der Finanzkrise 2008 gegründet worden. Die Regularien werden überwiegend auf europäischer Ebene beschlossen, umgesetzt werden sie aber durch die nationalen Aufsichtsbehörden. Zu erwähnen ist noch das European Systemic Risk Board - ESRB, das bei der europäischen Zentralbank angesiedelt ist und eine Art ständigen Kommunikationskanal zwischen den drei wesentlichen Aufsichtsbehörden darstellt. Die Banken sind durch die zentrale Bankenaufsicht11 noch enger kontrolliert als die Versicherungswirtschaft.

Abb. 1: Europäische Finanzaufsicht

1.1.2.2   Leitlinien für die Interpretation der IDD

Wie nahezu jede gesetzliche Norm, bedarf auch die IDD der Interpretation. Im Falle einer Richtlinie ist das besonders wichtig: Einerseits ist eine Richtlinie die "ranghöchste" Norm, an der sich alle anderen Interpretationen auszurichten haben; andererseits ist sie eine europäische Norm, deren Inhalt sich nicht unbedingt nahtlos in das deutsche Rechtsverständnis einfügt.

Abb. 2: Europäisches und deutsches Recht

Bei der Interpretation der IDD und ihrer Umsetzung muss man berücksichtigen, welchen "Rang" die jeweiligen Rechtsakte haben: Da ist zunächst die Richtlinie selbst, die auf Artikel 288 AEUV beruht12. Sie richtet sich an die Mitgliedstaaten. Diese übernehmen die Regeln einer Richtlinie in nationales Recht. Das entsprechende Gesetz ist dann vor dem Hintergrund der Richtlinie zu interpretieren. Eine Richtlinie kann eine Verordnungsermächtigung enthalten - in der IDD ist das geschehen13- und dementsprechend kann die Kommission sogenannte "delegierte Rechtsakte" erlassen. Diese werden entsprechend Artikel 290 AEUV unmittelbar bindendes Recht14. Das nationale Gesetz muss entsprechend solcher delegierter Rechtsakte ausgelegt werden; die europäischen Vorgaben stehen also im Rang über dem nationalen Gesetz. Das nationale Gesetz kann ebenfalls ermächtigen, Verordnungen zu erlassen15, die dann im Lichte des Gesetzes, der europäischen Verordnungen und der Richtlinie selbst zu interpretieren sind.

Abb. 3: Überlappungen EU-Recht und deutsches Recht

1.1.2.3   Das Gefüge der Aufsicht

Neben der Interpretation durch die Anwender - Versicherer, Versicherungsvertreiber und Versicherungsnehmer - gibt es noch eine gewichtige Instanz: die Aufsicht. Ihre Meinung ist wichtig. Einerseits kann sie bestimmte Sachverhalte selbst entscheiden, andererseits ist ihre Meinung bei einer Entscheidung durch Schiedsstellen und Gerichte von oft ausschlaggebender Bedeutung.

In Deutschland ist es besonders schwierig, die Meinung der Aufsicht zu berücksichtigen, und zwar deshalb, weil es zwei verschiedene Aufsichten gibt: Versicherer (und "ihre" gebundenen Vertreter) werden durch die BaFin beaufsichtigt, Makler, Berater (und freie Vertreter) aber durch die IHKs. Die BaFin ist ihrerseits in die "europäische Aufsicht" eingebunden, die IHKs aber nicht. Deutschland ist wohl auch das einzige Land der EU, das sich ein unterschiedliches Aufsichtssystem leistet.

Abb. 4: Gefüge der Versicherungsaufsicht

Die "europäische Aufsicht" ist jedoch keine "Aufsicht" im klassischen Sinne: Die wesentliche Behörde ist die EIOPA16, die aber "nur" eine unabhängige, beratende Institution der europäischen Kommission ist17. Gleichzeitig ist die EIOPA Teil des europäischen Systems der Finanzaufsicht (ESFS).

Jenseits dieser strukturellen Dinge muss die geänderte Basis der Aufsicht in alle Überlegungen einbezogen werden, die ein in Versicherungsdingen tätiges Unternehmen anstellt: Die Tage der materiellen Staatsaufsicht sind vorbei. Gesetze, Verordnungen und die Aufsicht selber machen keine starren Vorgaben mehr, die entweder vor dem Inverkehrbringen oder hinterher abgeprüft wurden. Es werden vielmehr allgemeine Prinzipien aufgestellt und den Unternehmen wird zur Pflicht gemacht, eine Geschäftsorganisation sowie Ablauf- und Strukturprozesse einzuführen, vorzuhalten und ständig auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen, wodurch die Einhaltung der Prinzipien sichergestellt werden soll.

Im Rahmen der Prinzipien ist ein Unternehmen also darin frei, wie es seine Abläufe und seine Organisation gestaltet. Wahrscheinlich werden die Unternehmen sogar aufgefordert werden, mit der Aufsicht diejenigen Prozesse zu diskutieren, die am ehesten den Anforderungen des neuen Rechts genügen. Stellt sich das Ergebnis jedoch als unbefriedigend heraus, sind die geschäftsorganisatorischen Maßnahmen also nicht ausreichend gewesen, um den Zielen der Richtlinie zu genügen, wird die Aufsicht das Unternehmen wegen Verletzung dieser Prinzipien zur Rede stellen.

1.1.3   Die Umsetzung in deutsches Recht

Die Umsetzung der Vorgaben der IDD in deutsches Recht erfolgt vor dem Hintergrund der Systematik des deutschen Versicherungsrechts in drei unterschiedlichen Rechtsgebieten. Diese sind - zivilrechtlich - das Versicherungsvertragsgesetz (VVG), aufsichtsrechtlich das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) und gewerberechtlich die Gewerbeordnung (GewO). Zu jedem dieser Gesetze gibt es Verordnungen, sofern und soweit das jeweilige Gesetz eine solche Verordnung zulässt. Auch diese Verordnungen sind dann "materielles Recht".

Erhebliche Veränderungen erfährt das VVG. Dieses Gesetz...