Die Vergütung von Betriebsräten

§ 1 Die Entwicklung des deutschen Betriebsverfassungsgesetzes

Die Gründe des Gesetzgebers für die Einführung eines Betriebsverfassungsrechts in Deutschland sind vielfältig. Hauptanliegen war dabei nicht nur die Regelung des Verhältnisses und der Zusammenarbeit zwischen dem Arbeitgeber und der Belegschaft in einem Betrieb. Der Gedanke der Übertragung des Demokratieprinzips auf die Wirtschaft8 sowie vor allem die Gesichtspunkte von Schutz und Teilhabe9 spielten ebenfalls eine große Rolle. Zurückführen lässt sich das auf die zwangsläufig aus dem Arbeitsverhältnis herrührende strukturelle Ungleichheit zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer bzw. die allgemein anerkannte spezifische Situation, in der sich Arbeitnehmer mit Aufnahme ihrer Arbeitstätigkeit mit Einfügen in die fremdbestimmte Arbeitsorganisation befinden.10 Die Arbeitnehmer unterliegen dem Weisungsrecht und der Dispositionsfreiheit des Arbeitgebers und begeben sich, indem sie ihre Selbstständigkeit im Hinblick auf Arbeitsabläufe, Organisation etc. verlieren, in eine gewisse rechtliche und soziale Abhängigkeit.11 Das Gesetz sollte eine Teilhabe der Arbeitnehmer an den unternehmerischen Entscheidungen insoweit ermöglichen, als dadurch ihr Arbeitsverhältnis sowie ihre Rechts- und Interessenlage berührt wird, und die Vorhaben und Entschlüsse des Arbeitgebers damit gleichzeitig einer Kontrolle unterwerfen.12

Trotz des sehr früh entstandenen und heute gefestigten Teilhabegedankens in Betrieben ist die Idee der Mitbestimmung durch ein Vertretungs-Gremium - gerade im Bereich Wirtschaft und Arbeit - kein selbstverständliches oder automatisch anerkanntes Prinzip.13 Dem Betriebsverfassungsgesetz in seiner heutigen Form mit dem bestehenden System der Mitbestimmung liegt ein langwieriger Prozess über viele Jahrzehnte zugrunde.

A. Von den Anfängen bis zu ersten gesetzlichen Regelungen des Teilhabegedankens

Betriebliche Teilhabegedanken waren in Deutschland schon sehr früh, noch vor der industriellen Revolution zu verzeichnen. Bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts gab es erste Ansätze, Arbeiterinteressen im Betrieb durch paritätisch besetzte Fabrikvereine oder Arbeiterausschüsse gebündelt zu vertreten.14 Die entsprechende Vorlage eines Entwurfes zu einer Gewerbeordnung in der Nationalversammlung im Jahre 1848/49 hatte sich allerdings nicht durchgesetzt; obwohl diese Bestrebungen gesetzlich nicht festgeschrieben wurden, gelten sie dennoch als Vorläufer des heutigen Betriebsverfassungssystems.15 Letztendlich ausschlaggebend für die Idee einer Teilhabe an Entscheidungen des Arbeitgebers war die in den folgenden Jahren zunehmende Industrialisierung in Deutschland und die florierende Wirtschaft mit zahlreichen neuen Fabriken. Die Mechanisierung der Produktion mit Erfindung der Dampfmaschine sowie die vermehrten Fortschritte der Elektrotechnik ermöglichten eine Massenproduktion von Gütern, welche rasch zu einer grundlegenden Veränderung der Arbeitsbedingungen in den deutschen Fabriken führte. Die Arbeiter waren ihren übermächtigen Fabrikanten schutzlos ausgeliefert. Nicht nur die Arbeitsbedingungen, die u.a. durch lange Arbeitszeiten und Kinderarbeit geprägt waren, sondern auch die neuen Gefahren, die durch die veränderten maschinellen Arbeitsabläufe und die gesundheitsgefährdenden Arbeiten in den Kohle-, Stahl- und Chemiebetrieben für die Arbeiter bestanden, ließen die Rufe nach einer Arbeitnehmervertretung laut werden.16 Trotzdem blieb es in der Zeit nach der Nationalversammlung in den Betrieben zunächst lediglich bei vereinzelten und nur auf freiwilliger Basis gegründeten Arbeiterausschüssen einiger liberal eingestellter Unternehmer.17 Erst Ende des Ersten Weltkrieges wurden gesetzlich verankerte, obligatorische Arbeitnehmerausschüsse jedenfalls für die Bereiche des Bergbaus und - aufgrund der Kriegsmüdigkeit sowie des militärischen Zusammenbruchs Deutschlands - in anderen, für den Krieg und die Versorgung wichtigen Betrieben mit über 50 Arbeitern und Angestellten eingeführt.18

Umfassend anerkannt wurde die gleichberechtigte Mitbestimmung dann zum ersten Mal in der Weimarer Reichsverfassung von 1919, in deren Artikel 165 ein Rätesystem mit Betriebsräten auf unterster Stufe vorgesehen war. Realisiert wurde dieses Prinzip in dem Betriebsrätegesetz im Jahr 1920, das die Mitbestimmung erstmals innerhalb der Betriebsverfassung gesetzlich regelte, wenngleich die Befugnisse der Arbeitnehmervertretungen relativ gering waren.19 Dennoch enthielt dieses Gesetz Regelungen zur Rechtsstellung und insbesondere zur Vergütung der Betriebsräte. Auch wenn hier primär noch keine Arbeitsbefreiung für Betriebsratsarbeit vorgesehen war und Betriebsratssitzungen nach § 30 BRG nach Möglichkeit außerhalb der Arbeitszeit abgehalten werden sollten, hat das Gesetz in seinem § 35 BRG ausdrücklich angeordnet, dass die Betriebsratsmitglieder ihr Amt unentgeltlich als Ehrenamt zu verwalten haben. Eine notwendige Arbeitsversäumnis durfte aber dennoch nicht zu einer Minderung des Entgeltes führen. Interessant ist, dass die Schutz- und Strafbestimmungen des Gesetzes lediglich ein Verbot der Benachteiligung der Arbeitnehmer bei Ausübung des Amtes in § 95 BRG vorsahen, von einer Begünstigung allerdings nicht die Rede war. Ein deutlicher Rückschritt dieser Entwicklungen war dann zur Zeit des Nationalsozialismus zu verzeichnen, in der durch das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit (AOG) im Jahr 1934 die bestehenden Regelungen gänzlich wieder aufgehoben und entsprechend der nationalsozialistischen Ideologie durch das sog. Führerprinzip ersetzt wurden, so dass der Betriebsleiter wieder die alleinige Leitungsbefugnis des Betriebes innehatte.20 Erst der Sieg der Alliierten ermöglichte eine erneute Umkehr und einen Neubeginn. So wurden nach Ende des Deutschen Reiches die nationalsozialistischen Regelungen wieder aufgehoben und ein neues Rahmengesetz - das Kontrollratsgesetz Nr. 22, auch Betriebsrätegesetz genannt - erlassen, das zwar Geltung für ganz Deutschland hatte, in einzelnen Bundesländern aber die Einführung landesrechtlicher, auch voneinander abweichender Betriebsratsgesetze ermöglichte.21 Da einige Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch machten, führte dies zu einer erheblichen Rechtszersplitterung, die schnell Forderungen nach einer bundesgesetzlichen Regelung als einheitliche Basis nach sich zog.22

Am 11. November 1952 trat sodann - nach erbitterten, politischen Auseinandersetzungen und langandauernden inhaltlichen Streitigkeiten23 - ein für alle Länder der Bundesrepublik Deutschland einheitliches Betriebsverfassungsgesetz in Kraft. Inhaltlich führte es das Weimarer Betriebsrätegesetz von 1920 zwar fort, ging aber noch weit über dessen Regelungen hinaus.24 Besondere Kennzeichen dieses Gesetzes waren neben der Trennung von Betriebsrat und Gewerkschaften die Unabhängigkeit des Betriebsrates von dem Arbeitgeber, gegenseitige Friedenspflicht sowie das Gebot vertrauensvoller Zusammenarbeit.25 Im Gegensatz zu seinem Vorgänger setzte das neue Gesetz damit mehr auf die Idee der Sozialpartnerschaft. Es sah nunmehr auch ausdrücklich Freistellungsmöglichkeiten vor und führte wie schon das Betriebsrätegesetz von 1920 die Qualifizierung des Betriebsratsamtes als unentgeltliches Ehrenamt in § 37 BetrVG fort. Erstmals hat es in § 78 Abs. 1 a) BetrVG nicht nur eine Benachteiligung, sondern auch die Begünstigung eines Mandatsträgers, die "um seiner Tätigkeit willen" erfolgt, mit Strafe versehen.

B. Einführung und Reformen des Betriebsverfassungsgesetzes

Das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 zeigte sich im Wesentlichen als zweckdienlich und hatte sich im Laufe der Jahre bewährt, obwohl es bereits von Anfang an einige Kompromisslösungen enthielt. Insbesondere die Gewerkschaften, aber auch Arbeitgeberverbände hatten mit ihren Wünschen bei dem Erlass des Gesetzes das Nachsehen.26 Sein zunächst sehr gering anmutender tatsächlicher Anwendungsbereich in nur sechs Prozent der betriebsratsfähigen Betriebe stellte sich dennoch sehr weitreichend dar, weil eine Anwendung gerade in den (Groß-) Betrieben erfolgte, in denen zwei Drittel und damit die Mehrheit aller Arbeitnehmer beschäftigt waren.27 Dennoch wurden nach einiger Zeit Reformwünsche laut, eine Anpassung des seit dem Jahr 1952 im Wesentlichen gleich gebliebenen Betriebsverfassungsgesetzes an die veränderten wirtschaftlichen, technischen und sozialen Verhältnisse vorzunehmen.28 Vor allem die Fortschritte im Elektronik- und IT-Bereich brachten Veränderungen der Arbeitsformen und -abläufe in den Betrieben mit sich; das lag vor allem an der zunehmenden Automatisierung der Produktion, die kennzeichnend für die ab den 1960/70iger Jahren erfolgte dritte industrielle Revolution in Deutschland war. Als Gründe für eine dringend notwendige Reform des Gesetzes wurden aber nicht nur technische Neuerungen, sondern auch wirtschaftliches Wachstum sowie vor allem der Wandel gesellschaftlicher Anschauungen angeführt.29

Dass das Betriebsverfassungsgesetz insbesondere im Bereich der Mitbestimmung und Mitwirkungsmöglichkeiten des Betriebsrates diesen dynamischen Entwicklungen angepasst werden musste, steht außer Frage. Schon 20 Jahre nach seiner Einführung wurde die notwendige Reform mit einer Neufassung des Gesetzes im Jahr 1972 daher umgesetzt. Auch wenn sich das Gesetz mehr als eine konsequente Weiterentwicklung30 seines Vorgängers als eine umfassende Neuregelung einordnen lässt, stellte es dennoch - so auch die Begründung des Gesetzesentwurfes - eine...