Die kommunale Sitzungsöffentlichkeit und ihre Ausnahmetatbestände.

Name: Die kommunale Sitzungsöffentlichkeit und ihre Ausnahmetatbestände. | Rechtfertigungsnotstand oder Nichtöffentlichkeit aus der Natur der Sache?
Brand: Duncker & Humblot
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Rechtfertigungsnotstand oder Nichtöffentlichkeit aus der Natur der Sache?

Lisa Pientak(Autor*in)

Duncker & Humblot (Verlag)

1. Auflage

Erschienen am 5. Dezember 2022

527 Seiten

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978-3-428-58613-4 (ISBN)

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Inhalt

Intro
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
A. Einleitung
B. Das verfassungsrechtliche Prinzip der Sitzungsöffentlichkeit
I. Historische Entwicklung der Sitzungsöffentlichkeit
1. Sitzungsöffentlichkeit in Europa
a) Ausgangssituation England
b) Exkurs USA
c) Die Französische Revolution
d) Exkurs: Philosophische Entwicklung der Öffentlichkeit
e) Die französische Sitzungsöffentlichkeit
2. Sitzungsöffentlichkeit in Deutschland
a) Öffentlichkeitsregelungen in Deutschland bis 1871
b) § 36 Geschäftsordnung des Reichstags
c) Sitzungsöffentlichkeit in Weimarer Republik und BRD
3. Entwicklung auf Gemeindeebene
4. Aktuelle Rechtslage
II. Funktionen der Öffentlichkeit im Gefüge des Grundgesetzes
1. Demokratieprinzip und Öffentlichkeit
a) Demokratieelemente
aa) Volkssouveränität
bb) Regeln der Entscheidungsfindung
cc) Vorkehrungen zur Sicherung der Freiheit
dd) Schlussfolgerung: Notwendigkeit von Öffentlichkeit
b) Informationszugang und freie Willensbildung
aa) Verbot der staatlichen Einflussnahme auf die Willensbildung
bb) Generelle Öffentlichkeit als neutraler Informationszugang
c) (Wahl-)Freiheit durch Öffentlichkeit
d) Kontroll- und Integrationsfunktion der Öffentlichkeit
aa) Prinzipal-Agenten-Theorie
bb) Verantwortlichkeit des freien Mandats durch Kontrolle
cc) Begründungs- und Rechtfertigungsdruck regelmäßiger Wahlen
dd) Integrationsfunktion der Öffentlichkeit
ee) Partizipation und Mobilisierung
ff) Wahrheitsfindung durch Öffentlichkeit?
e) Vertrauen und Legitimation
f) Zusammenfassung
2. Rechtsstaatliche Öffentlichkeit
a) Verfassungsrechtliche Verankerung und Inhalt des Rechtsstaatsprinzips
b) Rechtsstaatlichkeit und Öffentlichkeit
3. Republik und Öffentlichkeit
III. Verfassungsrechtliche Öffentlichkeit als Prinzip
1. Öffentlichkeit - ein verfassungsrechtliches Organisationsprinzip
2. Der Prinzipiencharakter verfassungsrechtlicher Öffentlichkeit
IV. Die Reichweite des verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsprinzips
1. Vertikale Wirkung des verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsprinzips
a) Der Bund und die Länder
b) Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG und die kommunalen Volksvertretungen
2. Horizontale Wirkung des verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsprinzip
a) Legislative
aa) Der Bundestag
bb) Landesparlamente
cc) Bundesrat
dd) Sonderfall: Öffentlichkeit politischer Parteien
b) Judikative
c) Exekutive
aa) Ablehnung einer verfassungsrechtlichen Verankerung
bb) Verfassungsrechtliche Würdigung
(1) Maßstab der Volkssouveränität
(2) Legitimationsbedürfnis der Exekutive
(3) Öffentlichkeit als republikanische und rechtsstaatliche Voraussetzung
(4) Konkretisierungsnotwendigkeit nicht als Gesetzesvorbehalt
(5) Schutz von höherrangigen Gütern
cc) Zusammenfassung: Öffentlichkeit der Exekutive
d) Kommunale Volksvertretungen
aa) Rechtliche Einordnung kommunaler Volksvertretungen
bb) Wirkung des verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsprinzips
3. Fazit: grundsätzliche Geltung des Öffentlichkeitsprinzips
V. Rechtfertigungsbedürfnis eines Öffentlichkeitsausschlusses
1. Bedeutung formeller Ausschlusskriterien
a) Wortlaut
b) Rechtsrichtigkeit
c) Richtigkeitsgewähr durch formelle Kriterien
aa) Kein Zwang zur inhaltlichen Debatte
bb) Missbrauchsgefahr
cc) Fazit
d) Rechtssicherheit
e) Schutz der Autonomie des Bundestags
f) Schutz des Geheimhaltungszwecks
g) Minderheitenschutz
2. Rechtfertigungsanforderungen für den Ausschluss der Öffentlichkeit
a) Kein Ersatz durch formelle Kriterien
b) Grundrechtsdimension der Öffentlichkeit
c) Grenzen durch kollidierendes Verfassungsrecht
d) Abstrakt-generelle Fallgruppen
e) Fazit
VI. Zusammenfassung: verfassungsrechtliche Sitzungsöffentlichkeit
C. Die kommunale Sitzungsöffentlichkeit
I. Rechtsgrundlagen
1. Grundgesetzliche Vorgaben
2. Landesrechtliche Ausgestaltung
3. Zusammenfassung
II. Tatsächliche Voraussetzungen der kommunalen Sitzungsöffentlichkeit
1. Sitzungsvorbereitung
a) Zuständigkeit
aa) Begriff der Einberufung und der Sitzung
bb) Abstimmungsnotwendigkeit bei der Aufstellung der Tagesordnung
cc) Ermessensspielraum
dd) Abgrenzung zur Einladung
b) Bekanntmachung
aa) Form und Verfahren der Bekanntmachung
(1) Festlegung von Form und Verfahren der Bekanntmachung
(2) Mindestanforderungen der verschiedenen Bekanntmachungsformen
(3) Vollzug
bb) Inhalt
(1) Keine Verzichtbarkeit der Tagesordnung
(2) Bekanntmachungspflicht nicht öffentlicher Sitzungen
(3) Fortsetzungstermin
cc) Ausnahme: Dringlichkeitssitzungen
dd) Frist
(1) Ausdrückliche Fristenregelungen
(2) Unverzügliche Bekanntmachung
(3) Rechtzeitige Bekanntmachung
ee) Bindungswirkung der Bekanntmachung
c) Terminierung
aa) Sitzungsbedarf
bb) Sitzungstag und -beginn
(1) Wahl des Sitzungstags
(2) Festlegung des Sitzungsbeginns
(3) Zulässige Sitzungszeiten
(4) Keine Bindung durch jahrelange Übung
d) Sitzungsort und -raum
aa) Örtlichkeit
(1) Sitzungen am Rand des Gemeindegebiets
(2) Sitzungen außerhalb der Gemeinde
(3) Wechselnde Sitzungsorte
(4) Mobile Sitzungsorte
(5) Maßstab: tatsächliche Erreichbarkeit
bb) Angemessener Sitzungsraum
cc) Barrierefreiheit
(1) Rechtsgrundlagen
(2) Physikalische Barrierefreiheit
e) Tagesordnung
aa) Form
bb) Inhalt
cc) Nachträgliche Änderungen der Tagesordnung
(1) Absetzen von Tagesordnungspunkten
(2) Erweiterung der Tagesordnung nach Bekanntmachung
(3) Grundsatz der Dringlichkeit und Unaufschiebbarkeit
(4) Rechtslage ohne ausdrückliche Normierung
(5) Erweiterung der nicht öffentlichen Tagesordnung
(6) Nachversand von Tagesordnungspunkten
(7) Verschiebung eines Tagesordnungspunkts vom nicht öffentlichen in den öffentlichen Teil einer Sitzung
(8) Fazit
2. Sitzungsdurchführung
a) Kommunikative Barrierefreiheit
aa) Lippenlesen
bb) Gebärdendolmetscher
cc) Fazit: passives Zugangsrecht
b) Sitzungsleitung
3. Sitzungsnachbereitung
a) Protokolleinsicht
b) Bekanntmachung
c) Nachträgliche Veröffentlichung nicht öffentlicher Beschlüsse
aa) Inhalt der nachträglichen Bekanntmachung
(1) Beschränkung auf das Beratungsergebnis?
(2) Bekanntmachung redigierter Beschlussergebnisse
bb) Erledigung durch Zeitablauf?
(1) Keine abstrakte Beurteilung möglich
(2) Gefahr der Aushöhlung der Bekanntmachungspflicht
(3) Legalitäts- und Rechtmäßigkeitskontrolle
(4) Fazit
cc) Form, Verfahren und Rechtsfolge der Bekanntmachungspflicht
4. Bedeutung digitaler Öffentlichkeit
5. Zusammenfassung
a) Obligatorische Anforderungen
b) Fakultative Regelungen
III. Inhalt der kommunalen Sitzungsöffentlichkeit
1. Maxime der Verhandlungsöffentlichkeit
a) Abstimmungsöffentlichkeit?
b) Kein Ersatz durch Erklärungs- oder reine Berichterstatteröffentlichkeit
c) Fazit
2. Das Recht der Sitzungsteilnahme
a) Saalöffentlichkeit - Keine aktive Sitzungsteilnahme
b) Medienöffentlichkeit - Zulässigkeit von Ton- und Bildaufnahmen?
aa) Gesetzliche Regelungen
bb) Meinungsstand in Rechtsprechung und Literatur
(1) Schutz von Persönlichkeitsrechten
(2) Schutz der Funktionsfähigkeit
cc) Würdigung
(1) Verfassungsrechtliche Basis
(2) Keine Rechtfertigung durch die Verletzung von Persönlichkeitsrechten
(3) Keine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit
(4) Regelvermutung: Zulässigkeit
c) Zugänglichkeit von Sitzungsunterlagen
3. Jedermanns-Recht der Zugänglichkeit
a) Qualitative Beschränkungen
aa) Ausschluss Minderjähriger?
bb) Ausschluss auf Grund des persönlichen Zustands
cc) Zulässigkeit von Einlasskontrollen
(1) Schutzgut der Einlasskontrollen
(2) Rechtsgrundlage für die Anordnung von Einlasskontrollen
(3) Verfassungsrechtliche Abwägung
(4) Ergebnis
b) Quantitative Beschränkungen
aa) Grenze der örtlichen Kapazitäten
bb) Rechtfertigungsmöglichkeit einer Zugangsregelung
cc) Rechtfertigungsgründe für Zugangsregelungen
dd) Zulässige Zugangsregelungen
(1) Grundsatz der Gleichbehandlung und der Willkürfreiheit
(2) Bevorzugung ortsansässiger Zuschauer
(3) Präferierung von Medienvertretern
IV. Die Reichweite der kommunalen Sitzungsöffentlichkeit
1. Ausschussöffentlichkeit
a) Ausgestaltung in den Bundesländern
b) Rechtliche Würdigung
aa) Zulässigkeit genereller Nichtöffentlichkeit
bb) Zulässigkeit nicht öffentlicher Vorberatungen
2. interne Entscheidungsvorbereitung
3. Öffentlichkeit kommunaler Aufsichtsräte?
a) Keine Flucht ins Privatrecht
b) Obligatorische Aufsichtsräte
aa) Aktienrechtliche Rechtsgrundlage
bb) Verhältnis zum kommunalverfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsgebot
c) Fakultative Aufsichtsräte
aa) Anwendbarkeit des Grundsatzes der Nichtöffentlichkeit
bb) Disponibilität der Nichtöffentlichkeit
cc) Schutz des gesellschaftsrechtlichen Kernbereichs
dd) Gesellschaftsinteresse kommunaler Eigengesellschaften
(1) Öffentlicher Zweck als Unternehmensinteresse
(2) Demokratisches und rechtsstaatliches Interesse der Gesellschafterin "Kommune" an Öffentlichkeit
(3) Keine entgegenstehenden Interessen
(4) Verantwortlichkeit der Aufsichtsratsmitglieder
(5) Haftung
(6) Schutz vertraulicher Informationen auch bei grundsätzlicher Sitzungsöffentlichkeit durch Öffentlichkeitsausschluss
(7) Umgehungsmöglichkeiten
ee) Zwischenergebnis
d) Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen
e) Mögliche Transparenzregelungen
f) Fazit
V. Formelle und materielle Öffentlichkeit
1. Definition der Sitzungsöffentlichkeit
2. Rechtliche und tatsächliche Öffentlichkeit
a) Formelle Nichtöffentlichkeit
b) Materielle Nichtöffentlichkeit
c) Auswirkung auf die Rechtfertigung
D. Der kommunale Öffentlichkeitsausschluss
I. Notwendigkeit einer verfassungsrechtlich geschützten Position
II. Notwendige Eingriffsintensität
III. Rechtfertigung
1. Einzelfallentscheidung
a) Verfahren
b) Sonderfall Schleswig-Holstein
c) Ausschluss durch abstrakt-generelle, ortsrechtliche Regelungen
2. Einwilligung
a) Einwilligungsmöglichkeit
b) Pflicht zur Einholung einer Einwilligung
c) Konkludente Einwilligung
3. Gesetzesvorbehalt
4. Praktische Konkordanz
5. Verhältnismäßigkeit
a) Erforderlichkeit: Teilungs- oder Trennungsge- oder -verbot?
b) Angemessen
IV. Gebundene Entscheidung
V. Rechtsfolgen gerechtfertigter, kommunaler Nichtöffentlichkeit
1. Beschränkung des Zutrittsrechts
a) Materielle Nichtöffentlichkeit
b) Allgemein-formelle Nichtöffentlichkeit
c) Individuell-formelle Nichtöffentlichkeit
2. Nichtöffentlichkeit, Vertraulichkeit und Geheimhaltung
3. Diskretionsstufen kommunaler Nichtöffentlichkeitsarten
a) Materiell oder individuell-formell nicht öffentliche Sitzungen
b) Allgemein-formell nicht öffentliche Sitzungen
c) Bindungswirkung der Verschwiegenheitspflicht
aa) Keine Durchbrechung wegen Rechtswidrigkeit
bb) Ende der Vertraulichkeit
4. Umfang der Vertraulichkeit
E. Die Rechtfertigungs- und Ausschlussgründe
I. Gesetzliche Grundlagen
1. Ausdrückliche Formulierungen
2. Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz
3. Zwischenergebnis
II. Kollidierende Rechtsgüter
1. Gründe des öffentlichen Wohls
a) Das freie Mandat
b) Bestand und Funktionsfähigkeit des Staats und der Kommunen
aa) Schutzwürdige kommunale Belange
bb) Mangelnde Effizienz als Funktionsbeeinträchtigung
cc) Staatssicherheit
c) Kommunale Aufgabenerfüllung
d) Rechtsstaatlichkeit
2. Berechtigte Interessen Einzelner
a) Persönliche Daten
aa) Rechtsgrundlage
bb) Begriff der Persönlichen Daten
cc) Geschützte Informationen
dd) Mögliche Eingriffe durch Öffentlichkeit
ee) Gesetzesvorbehalt
b) Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse
3. Natur des Beratungsgegenstands
4. Fazit
III. Typische Praxisfälle
1. Militärische Geheimnisse/zivile Verteidigung
2. Vertragsangelegenheiten
a) Kommunale Beteiligungen
b) Vergabeentscheidungen
3. Grundstücksangelegenheiten
a) Verkauf kommunaler Grundstücke
aa) Bekanntgabe des Namens des Vertragspartners
bb) Schutzwürdigkeit des Kaufpreises
cc) Bekanntgabe gewährter Zuschüsse
b) Grundstückskäufe durch die Kommune
aa) Schutzbedürftigkeit der kommunalen Verhandlungsposition
bb) Gefahr einer Bodenspekulation
c) Ausübung eines kommunalen Vorkaufsrechts
aa) Meinungsstand
bb) Grundsatz
cc) Belange des öffentlichen Wohls
dd) Berechtigte Interessen
ee) Fazit
d) Allgemeine Verkaufs- oder Ansiedlungskriterien
e) Die kommunale Bauleitplanung
aa) Gefahr der Bodenspekulation
bb) Umgang mit Anregungen und Bedenken
f) Die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmen
g) Entscheidungen über Bauvorhaben
4. Beratungen über prozesstaktisches Vorgehen
5. Rechnungsprüfungsangelegenheiten
6. Beratung von Sparkassenangelegenheiten
7. Die kommunale Rechtssetzung
8. Die Behandlung von Personalangelegenheiten
a) Die Beratung des Stellen- und Sollstellenplans
b) Grundsatz zur Beratung von Personalangelegenheiten
c) Herausgehobene Funktionen
9. Die Vorbereitung von Schöffenwahlen
10. Behandlung von Steuerangelegenheiten
11. Individuelle Finanzangelegenheiten
12. Eingaben aus der Bürgerschaft
13. Befangenheit und Ordnungsmaßnahmen
14. Übertragene Aufgaben
IV. Definition: Rechtfertigungs- und Ausschlussgrund
F. Rechtsfolgen von Verstößen gegen das Gebot der Sitzungsöffentlichkeit
I. Der ungerechtfertigte Öffentlichkeitsausschluss
1. Fehlerfolge: Rechtswidrigkeit
a) Rechtsnormcharakter der Voraussetzungen der kommunalen Sitzungsöffentlichkeit
b) Rechtswidrigkeitsfolge der Verletzung der kommunalen Sitzungsöffentlichkeit
c) Keine Verantwortungsabhängigkeit
d) Keine Unbeachtlichkeit eines Verstoßes gegen Vorschriften der kommunalen Sitzungsöffentlichkeit
aa) Keine Unbeachtlichkeit von Bekanntmachungsmängel
bb) Keine Entbehrlichkeit der Tagesordnung
cc) Keine Nachreichbarkeit fehlender oder ungenauer Orts- oder Zeitangaben
dd) Keine Unbeachtlichkeit durch Zeitablauf
e) Keine Heilungsmöglichkeit
aa) Genehmigungsvorbehalt - Art. 52 Abs. 1 S. 2 GO BY
bb) Präklusion durch rügeloses Einlassen - § 34 Abs. 4 GemO RP
2. Sanktion: Nichtigkeit oder Vernichtbarkeit?
a) Beschlüsse mit unmittelbarer Außenwirkung
aa) Schwerwiegender Fehler
bb) Offensichtlichkeit
cc) Ergebnis: keine offensichtliche Fehlerhaftigkeit
b) Sonstige Beschlüsse im Innenverhältnis: Grundsatz der Bindungswirkung im Innenverhältnis
aa) Rechtsrichtigkeit vs. Rechtssicherheit - Problemdarstellung und Meinungsstand
bb) Entscheidungskompetenz des Gesetzgebers
cc) Öffentlich-rechtliche Fehlerfolgensystematik
(1) § 43 VwVfG als Ausnahme oder beispielhafte Normierung
(2) Keine Normierung der Nichtigkeit
(3) Feststellungsnotwendigkeit der Unwirksamkeit
(4) Gesetzessystematische Wirksamkeitsvoraussetzung
(5) Keine Durchbrechung der Bindungswirkung durch einfache Rechtswidrigkeit
(6) Keine abschließende Sanktionslosigkeit
(7) Ergebnis: Grundsätzliche Bindungswirkung auch bei Rechtswidrigkeit
dd) Schlichter Beschluss
c) Umsetzungsakte im Außenverhältnis
aa) Normsetzung
(1) Grundsatz
(2) Bindungswirkung im Innenverhältnis
bb) Öffentlich-rechtlicher Vertrag
cc) Realakte
dd) Privatrechtliches Handeln
ee) Verwaltungsakt
3. Schadensersatzpflicht
4. Zusammenfassung
II. Die unzulässige öffentliche Behandlung
1. Fehlerfolge: Rechtswidrigkeit
2. Sanktion: Schadensersatz und strafrechtliche Konsequenzen
III. Rechtmäßigkeitskontrolle und Rechtschutz
1. Privatpersonen
a) Außergerichtlicher Rechtsschutz
aa) Widerspruchsverfahren
bb) Aufsichtsbeschwerde
b) Gerichtlicher Rechtsschutz
aa) Primäre Ebene: Teilnahmerecht
(1) Bekanntmachungsfehler
(2) Nachwirkung
(3) Statthafte Klageart
bb) Sekundäre Ebene: Beschlusskontrolle
(1) Beschluss mit unmittelbarer Außenwirkung
(2) Inzidente Prüfung
cc) Zusammenfassung
2. Verwaltungsleitung
a) Widerspruchs- bzw. Beanstandungsverfahren
b) Gerichtlicher Rechtsschutz
3. Aufsichtsbehörde
a) Prävention
b) Folgenbeseitigung
4. Verwaltungsmitarbeiter
5. Datenschutzbeauftragter
6. Mandatsträger
a) Verletzung mandatschaftlicher Rechte
b) Statthafte Klageart im Kommunalverfassungsstreit
7. Fraktionen
G. Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
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