Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2014/2015

Hans Peter Bull

Die Verfassung schützen - aber richtig*

Aufgaben und Befugnisse der Sicherheitsbehörden müssen neu verteilt werden

Die Informationssammlung der Verfassungsschutzbehörden kann Individualrechte stärker beeinträchtigen als viele andere Formen von Datenverarbeitung. Daher ist es ein wichtiges rechtspolitisches Anliegen, die Tätigkeit dieser Behörden strikt zu begrenzen und zu kontrollieren. In dem folgenden Text wird vorgeschlagen, die Aufgaben und Befugnisse der Verfassungsschutzämter einzuschränken. Sie sollen künftig nur noch als Institute zur wissenschaftlichen Analyse extremistischer Bestrebungen aus offenen Quellen fungieren, während die Abwehr und Verfolgung strafbarer extremistischer Handlungen (Staatsschutzdelikte) ausschließlich der Polizei obliegen soll. Damit würden auf diesem Gebiet die rechtsstaatlich ausgeformten (und teilweise weiter zu überprüfenden) Regelungen für das polizeiliche Handeln gelten.

Die Experten sind sich einig, dass die Verfassungsschutzbehörden in Bund und Ländern reformiert werden müssen. Allzu schwer wiegen die Versäumnisse und Fehler, die bei der Aufklärung der NSU-Affäre gemacht worden sind, und vielen ist wieder bewusst geworden, dass die geheime Informationssammlung der Nachrichtendienste das Persönlichkeitsrecht einer großen Zahl von Menschen gefährdet. Aber wie die Reform aussehen soll, darüber gehen die Meinungen weit auseinander. Die politisch Verantwortlichen sind bisher nicht zu größeren Änderungen bereit - und schon gar nicht zu radikalen Reformen, also solchen, die konsequent an die Wurzeln des Übels gehen.

Das größte Übel besteht darin, dass die verschiedenen Behörden, die für den Schutz vor Straftaten und verfassungsfeindlichen Bestrebungen zuständig sind, nicht angemessen kooperieren, sondern sich gegeneinander abschotten und ihre Informationen eifersüchtig hüten. Dieses Übel ist altbekannt: Schon zu Zeiten der RAF-Attentate haben Verfassungsschutzbeamte ihr Wissen über einige Top-Terroristen vor den Kriminalisten versteckt, die diese hätten festnehmen können - BKA-Chef Herold hat sich seinerzeit mit Recht beschwert, dass die Gesuchten den Strafverfolgern zunächst durch die Lappen gingen.1 Die Konkurrenz der Sicherheitsbehörden führt schnell zu Doppelarbeit, die nicht nur den Aufwand der Behörden erhöht, sondern die Privatsphäre der betroffenen Bürger doppelt beeinträchtigt. Die Kooperation ist gesetzlich teils geboten, teils eingeschränkt. In der Praxis misstrauen sich Polizei und Verfassungsschutz; man hält sich gegenseitig für leistungsschwach, und den Erfolg will jeder für sich. Daraus folgen überdies Freiräume für die, deren Taten man eigentlich aufdecken will. Ob neue Informationsgebote daran etwas ändern würden, ist fraglich.

I. Die Entflechtung der sicherheitsbehördlichen Aufgaben

Oberstes Gebot einer Verfassungsschutzreform muss daher sein, die Aufgaben dieser Behörden neu und möglichst überschneidungsfrei festzulegen.2

1. Die grundsätzliche Abgrenzung

Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 und Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG, das BVerfSchG und die Polizeigesetze unterscheiden zwischen den beiderseitigen Zuständigkeiten: Die Verfassungsschützer sollen extremistische "Bestrebungen" beobachten und bewerten, die Polizei soll Straftaten bekämpfen, die in den ersten Abschnitten des Strafgesetzbuchs unter Titeln wie "Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates" (§§ 84 - 91 StGB), "Landesverrat" (§ 93 ff. StGB) und "Straftaten gegen Verfassungsorgane" (§§ 105 ff. StGB) aufgeführt sind und die polizeiorganisatorisch als "Staatsschutz"3 bezeichnet werden. Bei den vom Verfassungsschutz zu bekämpfenden "Bestrebungen"4 handelt es sich zum Teil um interne theoretische Überlegungen und Planungen, die nicht verboten sind und als Grundrechtsausübung vom Staat geduldet werden müssen, zum Teil bestehen sie aus der Vorbereitung von Straftaten. Daher müssen sich unter dem geltenden Recht sowohl Verfassungsschutz wie Polizei darum kümmern, ob verfassungsfeindliche Gruppen Straftaten planen. Dabei gewinnen beide Seiten regelmäßig auch Informationen, die für die jeweils andere Seite von Interesse sind: Die Verfassungsschützer erfahren von Straftaten gegen Leib und Leben oder auch von Diebstählen und Betrügereien, die Kriminalpolizisten klären "nebenbei" auch verfassungsfeindliche Bestrebungen auf, z. B. wenn sie wegen der "Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen" (§ 86 a StGB) ermitteln.

2. Die Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden

a) Der Katalog des § 3 BVerfSchG

Betrachtet man die gegenwärtige Aufgabenbestimmung der Verfassungsschutzbehörden genauer,5 so ist deren praktisch wichtigste Funktion, nämlich die Verhinderung oder Verfolgung politisch motivierter Gewalttaten, nur ein Nebenzweck. Nach der zentralen Aufgabenbestimmung des § 3 BVerfSchG6 ist die bedeutsamste Aufgabe

"die Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen über

1. Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben".

Daneben ist den Verfassungsschutzämtern aufgegeben, Informationen zu sammeln und auszuwerten über

"2. sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten im Geltungsbereich dieses Gesetzes für eine fremde Macht.

3. Bestrebungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,

4. Bestrebungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, die gegen den Gedanken der Völkerverständigung (Artikel 9 Abs. 2 des Grundgesetzes), insbesondere gegen das friedliche Zusammenleben der Völker (Artikel 26 Abs. 1 des Grundgesetzes) gerichtet sind."

Schon die grundgesetzliche Legaldefinition von "Verfassungsschutz" ist "nicht frei von Redundanzen"7 und lässt unterschiedliche Deutungen zu. Diese Unschärfen können hier nicht untersucht werden. Für den Grundrechtsschutz ist es bedeutsam, dass die bezeichneten "Bestrebungen" keineswegs immer rechtswidrig sind; mit dem Ziel des Verfassungsschutzes können vielmehr auch rechtmäßige Verhaltensweisen beobachtet werden.8

Zwischen der Extremismusabwehr (Nr. 1) und der Spionage- und Sabotagebekämpfung (Nr. 2) bestehen kaum Verknüpfungen. Das ist für die Organisationsfrage bedeutsam; diese Aufgaben werden in den Verfassungsschutzämtern von unterschiedlichen, gegeneinander abgeschotteten Organisationseinheiten bearbeitet. Sie sind unter dem Aspekt der Bürgerrechte weniger umstritten.

Rechtsstaatliche Probleme und Zweifel an der Effizienz betreffen in größerem Maße die Extremismus-Abteilungen und -Referate. Das Tatbestandsmerkmal der "Gewalt" taucht erst in der reichlich obskuren Nr. 3 des Aufgabenkataloges9 auf, für die in der Praxis der Begriff "Ausländerextremismus" gebräuchlich ist, obwohl darunter auch Handlungen von Deutschen zu verstehen sind.10 Diese Aufgabe lässt sich ebenso wenig klar abgrenzen wie die in Nr. 4 aufgeführte.11

Zu der "finalen" tritt die "modale" Begrenzung des Verfassungsschutzes12 hinzu: Der Verfassungsschutz soll Informationen sammeln. Er soll Regierungen und Parlamente und nicht zuletzt die Öffentlichkeit über den politischen Extremismus informieren. "Exekutive" Befugnisse sind ihm versagt - aber seit die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten als Grundrechtseingriffe angesehen werden, ist diese Abgrenzung relativiert worden: "Informationseingriffe" sind den Verfassungsschutzbehörden gesetzlich ausdrücklich erlaubt worden. "Besondere Verfolgungs- oder Abwehrbefugnisse stehen ihnen nicht zu".13 Aber die beiden Behördenzweige haben inzwischen "teilweise einander überschneidende Befugnisse";14 die Unterschiede im Handlungsmodus zwischen den "eigentlichen" Exekutivbehörden und den Informationsbehörden sind geringer geworden.

b) "Bestrebungen" und Einzelaktionen

Informationen über geplante Gewaltakte fallen bei der Beobachtung der "Bestrebungen" - sozusagen als "Beifang" der...