Kommunalverwaltung und Demokratieprinzip

Name: Kommunalverwaltung und Demokratieprinzip
Brand: Mohr Siebeck
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Stefan Lenz(Autor*in)

Mohr Siebeck (Verlag)

1. Auflage

Erschienen am 2. September 2020

XVII, 395 Seiten

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978-3-16-159402-1 (ISBN)

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Inhalt

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Titel
Vorwort
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis
Einführung
A. Demokratieprinzip des Grundgesetzes
I. Demokratie als Gegenstand von Verfassungsgeschichtswissenschaft, Verfassungstheorie und Verfassungsdogmatik
1. "Semantisches Chamäleon" und typisches "Wieselwort": Kontextabhängige Bedeutung des Wortes "Demokratie"
2. Eine kurze Geschichte der Demokratie in Deutschland
a) Ausdehnung der Demokratie im Rahmen des Konstitutionalismus: Einzelstaatliche Verfassungen, Paulskirchen- und Reichsverfassung
b) Zwei Anläufe zur "geglückten Demokratie": Weimarer Reichsverfassung und Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
3. Blicke auf Theorie, Begriffe und Modelle der Demokratie
a) Theorie der Demokratie: Positivierungsnachweis als Kriterium der Unterscheidung von Verfassungstheorie und Verfassungsdogmatik
b) Begriffe der Demokratie: Unterscheidung von Input- und Output-Theorien der Demokratie und Vereinnahmung scheinbarer Vorläufer
c) Modelle der Demokratie: Beschreibung und Bewertung von Demokratie unter den Vorzeichen von Freiheit, Wettbewerb und Frieden
aa) Philosophie: Gleichheit und Freiheit aller Menschen
bb) Ökonomik: Wettbewerb der Parteien um Wählerstimmen
cc) Soziologie: Akzeptanz und Friedfertigkeit von Herrschaft
II. Verfassungsprinzip der Demokratie im Grundgesetz
1. Demokratieprinzip als eine Norm des geltenden Verfassungsrechts
2. Demokratieprinzip als ein Bezugsobjekt der Ewigkeitsgarantie
a) Maßstäblichkeit des Demokratieprinzips für den verfassungsändernden Gesetzgeber
b) Vollständige Inbezugnahme des Demokratieprinzips durch die Ewigkeitsgarantie
3. Verpflichtete, Gegenstände und Inhalte des Demokratieprinzips
a) Horizontale und vertikale Eigenständigkeit des Demokratieprinzips gegenüber den anderen Normen des Grundgesetzes
b) Doppelnatur des Demokratieprinzips als Maßstab für den Inhalt von Normen und das Zustandekommen der Akte der Staatsgewalt
aa) Vorgaben für den Inhalt von Normen: Wesensgehaltsgarantie für das demokratische System
bb) Vorgaben für das Zustandekommen der Akte der Staatsgewalt: Gebot der demokratischen Legitimation
cc) Zwei Normträger, eine Verfassungsnorm: Artikel 20 Absätze 1 und 2 als Standorte eines einheitlichen Demokratieprinzips
III. Staatsgewalt in den Ketten des Volkes: Objekt, Subjekt und Kriterien der demokratischen Legitimation
1. Legitimationssubjekt: Primäres Staatsorgan namens Volk
a) Volk in der Verfassungstheorie: Lehre von der verfassunggebenden Gewalt und der Volkssouveränität
b) Volk im Verfassungsrecht: Primäres Staatsorgan und Hauptakteur bei jeder Ausübung von Staatsgewalt
2. Legitimationsobjekt: Unmittelbare und mittelbare Ausübung von Staatsgewalt
a) Unmittelbare Ausübung von Staatsgewalt: Wahlen und Abstimmungen des Volkes
b) Mittelbare Ausübung von Staatsgewalt: Bedeutung von "Staat" und "Gewalt" in Art. 20 II GG
aa) "Gewalt" im Sinne des Gebots der demokratischen Legitimation
bb) "Staat" im Sinne des Gebots der demokratischen Legitimation
cc) Eigenanteil des Rechtsanwenders als Ursache von Legitimationsbedarf
3. Legitimationskriterien: Mehrheitsprinzip bei Wahlen und Abstimmungen, personelle und inhaltliche Zurechnungskriterien bei Sekundärorganen
a) Demokratische Legitimation von Wahlen und Abstimmungen: Mehrheitsentscheidung bei freiem, gleichem und allgemeinem Stimmrecht
b) Demokratische Legitimation von Gesetzgebung, vollziehender Gewalt und Rechtsprechung: Verbindung inhaltlicher und personeller Zurechnungskriterien im organisatorisch-formalen Modell
aa) Institutionelle demokratische Legitimation: Unvermögen des Verfassunggebers zur demokratischen Legitimation der verfassten Gewalten
bb) Personelle demokratische Legitimation: Organwalterbestellung in ununterbrochener Abfolge von konkret-individuellen Einsetzungsakten
cc) Inhaltliche demokratische Legitimation: Offenhaltung von Entscheidungsfreiräumen bei Gelegenheit der Erzeugung von Normen
dd) Legitimationsniveau: Möglichkeiten des Ausgleichs von Schwächen der personellen und der inhaltlichen demokratischen Legitimation
ee) Empirische Anspruchslosigkeit des organisatorisch-formalen Modells: Fehlgehende Einwände der Steuerungswissenschaft
B. Kommunalverwaltung und Demokratieprinzip
I. Kommunalverwaltung im Schnittpunkt von Dezentralisation, Selbstverwaltung und Demokratie
1. Kommunalverwaltung und Dezentralisation
a) Dezentralisation als räumliche Gliederung der Rechtsordnung: Kommunalverwaltung im Vergleich mit anderen Dezentralisationsstufen
b) Dezentralisation als Fortsetzung der Gewaltengliederung: Aussichten auf Gewinne an Leistung und Risiken für die Einheit der Verwaltung
2. Kommunalverwaltung und Selbstverwaltung
a) Verschiedenheit des verfassungsrechtlichen Begriffs der Selbstverwaltung und der verfassungsrechtlichen Vorgaben für den Gesetzgeber
b) Verschiedenheit von Kommunalverwaltung, kommunaler Selbstverwaltung und Verwaltung durch vom Volk gewählte Organwalter
3. Kommunalverwaltung und Demokratie
a) Zwischen Verdienst und Überhöhung: Kommunen als Exklave des Bürgertums im Konstitutionalismus und als Grundlage des Neubeginns in der Nachkriegszeit
b) Spuren der Überhöhung in der Gegenwart: Anhaltende Vermengung systematischer Zusammenhänge mit historischen Abläufen
II. Vorgaben des Demokratieprinzips für die Kommunalverwaltung
1. Verpflichtete und maßstabsgebundene Normen: Bindung aller Länderstaatsgewalt an Vorgaben für die gesamte Landesrechtsordnung
a) Verfassung im formellen Sinne als eine kontingente Rechtsschicht: Bindung aller Erzeuger generell-abstrakter Normen in den Ländern
b) Verfassungsprinzipien als unmittelbar geltendes Recht: Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung in den Ländern
2. Inhalt: Homogenitätsgebot als modifizierende Binnenverweisung auf das Demokratieprinzip des Grundgesetzes
a) Bundesgleiche Vorgaben des Demokratieprinzips für das politische System in den Ländern und den Kommunen
b) Gebot der dualen oder triadischen demokratischen Legitimation der Kommunalverwaltung durch Staatsvölker und Kommunalvölker
aa) Homogenitätsgebot als partielle Rechtsgrund- und partielle Rechtsfolgenverweisung auf das Gebot demokratischer Legitimation
bb) Erweiterung des Kreises der Legitimationssubjekte um sechzehn Landes- und unzählige Kommunalvölker
cc) Gemeinsamkeiten und Unterschiede der demokratischen Legitimation von Selbstverwaltung und Auftragsverwaltung
3. Rechtsfolgen der Unvereinbarkeit: Maßgeblichkeit des rechtsschichtenspezifischen Fehlerkalküls und Fälle einer Gewährleistungspflicht des Bundes
a) Gewährleistungspflicht des Bundes
b) Rechtsschichtenspezifisches Fehlerkalkül
III. Verfassungsgerichtliche Durchsetzung des Demokratieprinzips und seiner verfassungsunmittelbaren Konkretisierungen
1. Beschränkung des Entscheidungsmaßstabs der Landesverfassungsgerichte auf die Landesverfassung
a) Überschneidungsfreie Zuordnung von Entscheidungsmaßstäben in der bundesstaatlichen Verfassungsgerichtsbarkeit
b) Vorlagepflichten der Landesverfassungsgerichte im Falle eines grundgesetzwidrigen gesetzlichen Entscheidungsmaßstabes
2. Bestandteilstheorie als Zweckkonstruktion zur Erweiterung des Entscheidungsmaßstabs der Landesverfassungsgerichte
a) Inhalt und Herkunft: These von der Doppelexistenz von Grundgesetznormen als Kunstgriff des Bundesverfassungsgerichts
b) Verfassungsrechtliche Einwände: Implantation von Grundgesetznormen durch Interpretation statt Rezeption durch Landesverfassungsrecht
c) Rechtspolitische Einwände: Selbstermächtigung der Landesverfassungsgerichte auf Kosten der Landesgesetzgeber
C. Sperrklauseln im Kommunalwahlrecht
I. Wahlsystematischer Standort und praktische Wirkungen von Kommunalwahl-Sperrklauseln
1. Wahl von Kommunalvertretungen in Nordrhein-Westfalen
a) Wahlsystematik: Verhältniswahl und Mehrheitswahl als Abschnitte einer Skala kontinuierlich steigenden Konzentrationsanreizes
b) Kommunalwahlsystem in Nordrhein-Westfalen: Personalisierte Verhältniswahl mit gesetzlicher Sperrklausel
c) Schwinden von Sperrklauseln auf Betreiben der Rechtsprechung: Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen als Musterbeispiel
d) Rechtsvergleichung: Verrechtlichung von Wahlsystemfragen zwischen deutschem Sonderweg und nationaler Errungenschaft
2. Wirkungen von Sperrklauseln aus Wähler- und aus Parteiensicht
a) Sperrklauseln als konzentrationsfördernde Wahlsystemelemente: Mechanische und psychische Wirkungen aus Wählersicht
b) Sperrklauseln als Beschränkung und Verschärfung des Wettbewerbs: Rechtliche, finanzielle und politische Wirkungen aus Parteiensicht
c) Stichprobe: Strukturwandel des kommunalen Parteiensystems in Nordrhein-Westfalen nach Abschaffung einer Kommunalwahl-Sperrklausel
3. Wahlrecht als Recht des demokratischen Wettbewerbs: Verfassungsgerichte als Wettbewerbshüter
II. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Aufnahme einer Kommunalwahl-Sperrklausel in eine Landesverfassung
1. Wahlgleichheitsgebot des Grundgesetzes (Art. 28 I 2 GG): Sperrklausel als ungerechtfertigte Ungleichbehandlung bei der Wahl
a) Gegenstand, Verpflichtete und Gleichzubehandelnde
aa) Gegenstand: Abhängigkeit des Wahlbegriffs vom Inhalt des einzelnen Wahlgrundsatzes
bb) Verpflichtete: Unterschiedslose Bindung aller Staatsgewalt der Länder einschließlich des verfassungsändernden Gesetzgebers
cc) Gleichzubehandelnde: Wahlberechtigte und Wahlbewerber
b) Inhalt: Zählwertgleichheit und Erfolgswertgleichheit abhängig von einer Systementscheidung des Gesetzgebers für Mehrheitsoder Verhältniswahl (Unterwerfungstheorie)
aa) Begriffliche Vorklärungen: Unterscheidbarkeit von Verhältniswahl, reiner Verhältniswahl und Erfolgswertgleichheit
bb) Konstruktionsanalyse und Folgenbetrachtung: Verwirrung im Stufenbau des Rechts und Tabuzonen im Kontinuum der Wahlsysteme
cc) Entstehungsgeschichte: Selbstbindung des Grundgesetzgebers an die Unterwerfungstheorie des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich
(1) Verzicht auf Gebot der Verhältniswahl im Grundgesetz zugunsten des Gesetzgebers
(2) Verzicht auf Sperrklausel-Ermächtigung im Grundgesetz zugunsten der Rechtsprechung
(3) Rückwirkung der alliierten Änderungen am Bundeswahlgesetz auf das Grundgesetz
dd) Synthese: Vorrang der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes vor den Erkenntnissen der Wahlsystemforschung
c) Rechtfertigung der Ungleichbehandlungen: Vorrang der erfolglosen Erprobung milderer Mittel vor Einführung einer Sperrklausel
aa) Entscheidungsmaßstab: Verhältnismäßigkeit der Sperrklausel hinsichtlich ihres Beitrags zur Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen
(1) Gesetzgeberisches Ziel: Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen
(2) Unbeachtlichkeit weiterer Ziele des Gesetzgebers
(3) Kriterien der Verhältnismäßigkeit: Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit im dogmatischen Sinne
(4) Letztentscheidungsermächtigung der Verfassungsgerichte: Vollständige Kontrolle der Verhältnismäßigkeit
bb) Verhältnismäßigkeit: Unangemessenheit der Kommunalwahl-Sperrklausel in Nordrhein-Westfalen
(1) Verfassungsgemäßes Ziel: Funktionen der Kommunalvertretungen in Nordrhein-Westfalen und Befunde von Störungen
(2) Eignung: Sperrklausel als Beitrag zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen
(3) Erforderlichkeit: Empirische Unsicherheiten über Alternativen zur Sperrklausel
(4) Angemessenheit: Vorrang der Erprobung eines Bündels milderer verfassungsgemäßer Mittel vor Einführung einer Sperrklausel
cc) "Der Gesetzgeber schuldet nichts als das Gesetz": Behauptung von Begründungspflichten als Ausweichverhalten von Verfassungsgerichten
dd) Synthese: Wahlgleichheitsgebot des Grundgesetzes als Ursprung einer Erprobungsobliegenheit des Wahlgesetzgebers
2. Demokratieprinzip des Grundgesetzes (Art. 28 I 1 und Art. 20 I, II GG): Verzicht auf Gebot der Erfolgswertgleichheit für Bund und Länder
3. Demokratieprinzip der Landesverfassung (Art. 69 I 2 NWVerf.): Inhaltliche Übereinstimmung mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes
4. Wahlgleichheitsgebot der Landesverfassung (Art. 78 I 2 NWVerf.): Rechtfertigungsunbedürftigkeit der Kommunalwahl-Sperrklausel
a) Kommunalwahl-Sperrklausel als verfassungsunmittelbare Schranke des Gebots der Erfolgswertgleichheit in Art. 78 I 2 NWVerf
b) Beschränkung der Übernahmeanordnung in der Ewigkeitsgarantie in Art. 69 I 2 NWVerf. auf Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes
aa) Wortlaut: Übernahmeanordnung als Außenverweisung auf Verfassungsprinzipien parallel zur Binnenverweisung in Art. 28 I 1 GG
bb) Entstehungskontext: Übernahme der Verfassungsprinzipien als Vorkehrung gegen Selbstausdehnungstendenzen der Volksgesetzgebung
cc) Entwurfsbegründung: Widersprechende Normangabe in der Entwurfsbegründung als Ergebnis eines Redaktionsversehens
c) Verfassungsgerichtliche Umdeutung der Übernahmeanordnung als Zweckkonstruktion ähnlich der Bestandteilstheorie (Rezeptionstheorie)
III. Kriterien der Einführung einer Sperrklausel-Ermächtigung und einer Ersatzstimme bei Kommunalwahlen
1. Rechtspolitische Kriterien der Aufnahme einer Sperrklausel-Ermächtigung an die Länder ins Grundgesetz
a) Annahmen über Gestalt und Verfassungsmäßigkeit einer Sperrklausel-Ermächtigung
b) Demokratietheoretische Bewertung der Einführung von Sperrklauseln nach einem normativen und einem historisch-empirischen Ansatz
c) Einführung einer Sperrklausel-Ermächtigung als Beitrag zur Erfüllung und Vereitelung von Zwecken der Dezentralisation der Gesetzgebung
aa) Bewahrungsbedürfnis: Entlastung des Gesetzgebers von empirischen Unsicherheiten und von Kosten einer Regeländerung
bb) Experimentierbereitschaft: Erweiterung des Entscheidungsfreiraums des Landesgesetzgebers als Erneuerungs- und Wagnishemmnis
cc) Akzeptanz: Zugeständnis an Kritiker der Verengung des Entscheidungsfreiraums des Landesgesetzgebers durch die Rechtsprechung
d) Rechtssicherheit: Vorbeugender Schutz von Sperrklauseln bei Landtagswahlen vor einer Kehrtwende der Rechtsprechung
2. Rechtspolitische Kriterien der Einführung der Ersatzstimmgebung besonders bei Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen
a) Annahmen über Gestalt und Verfassungsmäßigkeit einer Kompetenz zur Ersatzstimmgebung
b) Kompromiss: Wahrung des Konzentrationsanreizes einer Sperrklausel bei gleichzeitigem Abbau von Ungleichbehandlungen bei der Wahl
c) Praktikabilität: Wechselwirkungen zwischen Ersatzstimmgebung und anderen technischen Elementen eines Wahlsystems
d) Reformaussichten: Einführung der Ersatzstimmgebung als potentieller Befreiungsschlag des Wahlgesetzgebers in Nordrhein-Westfalen
Schlussbetrachtung
Zusammenfassung
Schrifttumsverzeichnis
Personen- und Sachverzeichnis

Systemvoraussetzungen

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