2 Kommunalverwaltung im stetigen Wandel

LERNZIELE

Der Leser soll:

• konkrete Defizite der konventionellen und gegenwärtigen Verwaltungsorganisation rekonstruieren,
• die Ursachen für den durchgreifenden Wandel nachvollziehen,
• relevante Trends erkennen und einschätzen und
• die daraus resultierenden Konsequenzen für das Organisations- und Personalmanagement erkennen.

In der Bundesrepublik Deutschland sind in den Jahren 1990 und 1991 zum ersten Mal die Grundzüge eines Neuen Steuerungsmodells entwickelt worden (vgl. KGSt-Bericht 12/1991). Seinerzeit haben vor allem die folgenden Schrittmacher zu einem Umdenken im Verwaltungsmanagement geführt:

Finanzielle Engpässe

Die öffentliche Verwaltung stand zu Beginn der 90er-Jahre vor gravierenden finanziellen Problemen, die insgesamt als finanzwirtschaftliche Krise beschrieben worden sind. Haushaltssperren, Veräußerungen von städtischen Grundstücken und Gebäuden sowie die Schließung von bis dahin für unverzichtbar gehaltenen kommunalen Einrichtungen waren an der Tagesordnung.

Veränderte Einstellungen und Verhaltensweisen

Der weithin wirksame Wertewandel hatte insgesamt dazu beigetragen, dass sich die Leistungserwartungen der Bürger deutlich verändert hatten. So wurden einerseits qualitativ bessere Leistungen eingefordert, obwohl die Bürger andererseits die bestehenden Steuer- und Gebührenbelastungen nicht akzeptierten. Außerdem wuchs die Empfindlichkeit gegenüber bürokratischen Vorschriften, Regeln und Normen, die sich letztlich in einer höheren Konfliktbereitschaft manifestierte (vgl. Thom, N./Ritz, A. 2008 S. 3 ff., Korintenberg, W. 1997 S. 46 f.). Auch aufseiten der Mitarbeiter hatten mehr und mehr veränderte Werteinstellungen an Bedeutung gewonnen. Selbstständigkeit, Initiativkraft, Kreativität, Identifikation und Teamgeist konnten in den zum Teil noch sehr bürokratischen und hierarchischen Verwaltungsstrukturen nicht ausreichend umgesetzt werden. Beide Entwicklungen - die veränderten Erwartungen der Bürger und die neuen Bedürfnisse und Interessen der Mitarbeiter - brachten die Städte, die Gemeinden wie auch die Landkreise in Zugzwang. Insoweit sah sich die kommunale Ebene insgesamt gezwungen, die Kunden- und die Mitarbeiterorientierung zu verstärken.

Internationale Entwicklungen

Gleichzeitig konnte man im europäischen und außereuropäischen Ausland Entwicklungen beobachten, die deutlich machten, dass ein verändertes und verbessertes Verwaltungsmanagement in der Praxis durchaus möglich ist. Seit über 30 Jahren gibt es Vorzeigebeispiele, an denen sich die deutsche Kommunalverwaltung orientieren kann. Die motivierende Wirkung solcher Beispiele kann u. U. sehr hoch sein. »Best-practice-Ansätze haben den Vorteil, dass durch die Darstellung praktischer Beispiele das oftmals vermeintlich Unmögliche als machbar offenbar wird. Die Autoren versuchen, Reaktionen wie >wenn die das können, können wir das auch< auszulösen. Dieses Vorgehen hat international nachweislich eine Mobilisierungskraft entwickelt, was der Methode an sich positiv anzurechnen ist (Schedler, K./Proeller, I. 2011 S. 44).« Ein immer wieder thematisiertes Beispiel ist die Stadt Phoenix in Arizona gewesen. Sie zählte in den 90er-Jahren wohl zu den innovativsten und progressivsten Stadtverwaltungen in den USA. Umfassende Bürger- und Kundenorientierung, starke Wettbewerbsorientierung, ein aussagefähiges Finanzmanagement und eine massive Mobilisierung der Mitarbeiter sind Maßnahmen, die Phoenix international bekannt gemacht hatten (vgl. Reichard, C. 1994 S. 25). Ein anderes Beispiel ist Christchurch in Neuseeland, das sich gleichermaßen durch eine schlagkräftige und unternehmensorientierte Verwaltung auszuzeichnen wusste (vgl. Bertelsmann Stiftung 1993). 1993 wurden Phoenix und Christchurch als weltweit leistungsfähigste Kommunen mit dem Carl-Bertelsmann-Preis gewürdigt. Weitere Beispiele, die international für Aufsehen erregt haben, sind das Surrey County Council in Großbritannien und die Stadt Hämeenlinna in Finnland (vgl. Reichard, C. 1994 S. 25 ff., Ritz, A./Thom, N. 2000). Bestrebungen zur Verwaltungsmodernisierung hat es zudem in Österreich und in der Schweiz gegeben (vgl. Thom, N./Ritz, A. 2000 S. 43 ff. und Thom, N./Ritz, A. 2008 S. 13 ff.). Schließlich steht für das in Deutschland wohl bekannteste ausländische Reformmodell die niederländische Stadt Tilburg.

BEISPIEL TILBURGER MODELL

Anfang der 80er-Jahre des letzten Jahrhunderts offenbarten wirtschaftliche Stagnation und konjunkturelle Einbrüche die Grenzen des niederländischen Versorgungsstaates. Die Rolle des Zentralstaates wurde in einer politischen Diskussion zur Disposition gestellt und daraufhin neu definiert. Dies führte u. a. zu einer drastischen Zurücknahme der staatlichen Finanztransfers, auf die die Kommunalverwaltungen bis dahin stark angewiesen waren. Die Stadt Tilburg war von den prekären Entwicklungen besonders betroffen und hatte Anfang der 80er- Jahre mit dramatischen Finanzproblemen zu kämpfen. Tilburg war zwar nicht die einzige, aber sicherlich jene Stadt in den Niederlanden, die besonders früh und nachhaltig ihre Verwaltungsreform zu realisieren versuchte. Unter anderem wurden seinerzeit folgende Defizite und Schwachstellen ausgemacht:

• Die Schwerfälligkeit des Verwaltungsapparates und die geringen Entscheidungskompetenzen hielten qualifizierte Führungskräfte davon ab, sich im Rahmen des öffentlichen Dienstes zu engagieren.
• Der Stadtrat als politisch verantwortliche Vertretungskörperschaft verzettelte sich zu oft in einer Fülle von Einzelfragen. Die Auseinandersetzung um wichtige Grundsatzentscheidungen blieb dabei auf der Strecke.
• Die Verwaltung war über weite Strecken zu sehr mit sich selbst beschäftigt, sodass der Blick auf die Wünsche der Kunden verstellt blieb.
• Schließlich arbeiteten die städtischen Fachdienste oft ineffizient und unwirtschaftlich.

Unter diesen Bedingungen wurde in Tilburg das Vorhaben Konzern Stadt entwickelt. Dabei sollten vor allem zwei Leitbilder den notwendigen Veränderungsprozess in Gang setzen:

• Psychologisches Leitbild: Bereitstellung anspruchsvoller Dienstleistungen anstelle hoheitlicher Abfertigung.
• Organisatorisches Leitbild: Ablösung der hierarchischen, zentralistischen und arbeitsteiligen Verwaltungsorganisation durch weitgehende Verselbstständigung der einzelnen Verwaltungssektoren und Anwendung von Managementtechniken zur Verbesserung ihrer Leistungsfähigkeit.

Die neuen Strukturen konnten in einem breit angelegten Umgestaltungsprozess geschaffen werden. Auch wenn es durchaus kritische Stimmen gibt, Tilburg steht für eine erfolgreich gestaltete Verwaltungsreform (vgl. Reichard, C. 1994 S. 29).

Im internationalen Vergleich setzen die Verwaltungen jeweils andere Reformschwerpunkte bzw. -ansätze. Ritz/Thom ordnen die internationalen Entwicklungen in drei Kategorien (vgl. Ritz, A./Thom, N. 2020 S. 93 ff.):

• Zur ersten Gruppe zählen die angelsächsischen Länder wie Australien, Neuseeland, Großbritannien und die USA. Diesen Ländern ging es im Wesentlichen um die Umsetzung marktähnlicher und leistungsorientierter Strukturen, wobei gleichzeitig der Um- und Rückbau des öffentlichen Sektors anvisiert wurde.
• Zur zweiten Gruppe zählen nordeuropäische Staaten wie Norwegen, Finnland, Schweden und die Niederlande. Im Mittelpunkt standen hier Aspekte der Binnenmodernisierung der öffentlichen Verwaltung, wobei durch die Einführung neuer Managementinstrumente (siehe Tilburg) Effizienz- und Effektivitätssteigerungen erreicht werden sollten.
• Die letzte Gruppe bilden Deutschland, Österreich und die Schweiz. Diese gelten im internationalen Vergleich als Nachzügler bei den Reformbestrebungen. »Insbesondere in Deutschland wurden Reformprozesse vereinzelt und zunächst ohne grundlegendes Gesamtkonzept eingeführt, da die kommunale Ebene den Ausgangspunkt zahlreicher Initiativen bildete« (Ritz, A./Thom, N. 2020 S. 93 f.).

KGSt als Schrittmacher

Schließlich war auch das Engagement der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) als Schrittmacher der Verwaltungsreform zu nennen. Man war seit Beginn der 90er-Jahre davon überzeugt, dass die dargestellte Situation in Tilburg im Wesentlichen mit der Realität der deutschen Kommunalverwaltung übereinstimmte.

Deshalb hatte die KGSt versucht, das...