2 Instrumentarien in der öffentlichen Verwaltung

Wirtschaftliches Verwaltungshandeln ist der öffentlichen Verwaltung seit jeher durch die Rechtsvorschriften der Gemeindeordnungen und Kommunalverfassungen vorgegeben. Allerdings ist die Aufgabenerfüllung vorrangig vor reinen Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen zu verstehen. Daraus haben sich Prinzipien abgeleitet, die in diesem Kapitel dargestellt werden.

2.1 Wirtschaftlichkeitsprinzipien in der öffentlichen Verwaltung

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit hat einen bemerkenswerten Siegeszug in der öffentlichen Verwaltung vollzogen.

Dieses eigentlich als optimierte Zweck-Mittel-Relation zwischen Nutzen und Kosten entwickelte Prinzip aus der Betriebswirtschaftslehre hat in den letzten Jahrzehnten einen immer stärkeren Zugriff auf die Handlungsebenen der öffentlichen Verwaltung bekommen. Dass die öffentlichen Verwaltungen gemeinwohlorientiert agieren müssen und die öffentlichen Interessen im Vordergrund stehen, stellt angesichts der Ökonomisierung aller Lebensbereiche längst kein Hindernis mehr dar. In der freiwilligen Aufgabenerfüllung ohnehin nicht. Und dort, wo gesetzliche Bindungen keinen Spielraum in der Wahrnehmung einer Aufgabe lassen, wird versucht, sie auf maximale Weise »wirtschaftlich« zu erfüllen.

Die Verwaltungen finanzieren ihre Haushalte überwiegend aus Steuergeldern, die sie von ihren Einwohnern erheben. Damit unterliegen sie einer Dauerrechtfertigung gegenüber den Einwohnern, die in der Regel wissen wollen, was mit ihrem Geld geschieht. Knappe Ressourcen bei immer weiter wachsenden Aufgaben, besonders im Bereich der Soziallasten und Personalkosten, sorgen zusätzlich für permanenten Druck auf die öffentlichen Kassen und zwingen zur Haushaltskonsolidierung.

Wirtschaftlich zu handeln klingt nicht nur gut, es hilft auch. Zwar ist es den öffentlichen Verwaltungen nicht möglich, Gewinnmaximierung anzustreben, wie sie im freien Wirtschaftsleben vorherrscht. Gleichwohl ist eine Vielzahl von Reformbausteinen in das öffentliche Verwaltungshandeln eingebaut worden.

Angefangen bei betriebswirtschaftlichen Instrumentarien wie z. B. Kosten- und Leistungsrechnung, Produktbildungen, Berichtswesen, Kontraktmanagement und Controlling wurde seit Ende der 1990er-Jahre in den meisten Bundesländern eine Art kaufmännische Buchführung nach bestimmten, auf die öffentliche Verwaltung gemünzten Regeln implementiert. Neben einem veränderten Buchungssystem der Einnahmen und Ausgaben sind darin einzelne betriebswirtschaftliche Elemente wie etwa eine Kosten- und Leistungsrechnung und ein Berichtswesen vorgesehen. Diese wohl bisher größte Reform des öffentlichen Haushaltsrechts bleibt umstritten. Die Erfahrungen, die Kommunen mit den Reformen machen, reichen von partiellen Erfolgsmeldungen bis hin zu Klagen über den gestiegenen Arbeitsaufwand. Aber egal wie die individuelle Bewertung ausfällt: Wirtschaftliches Verwaltungshandeln bleibt ein Dauerthema - öffentliche Interessen und Gemeinwohlorientierung hin oder her.

Unabhängig von mehr oder weniger modernen Reformansätzen bleibt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit konstant im Verwaltungshandeln verhaftet. Kosten-Nutzen-Analysen und Investitionsrechenverfahren haben an Bedeutung gewonnen.

Alle kommunalen Verfassungen der Länder verlangen, dass der Haushalt sparsam und wirtschaftlich geführt wird. Die Verankerung dieses Prinzips als allgemeiner Haushaltsgrundsatz, der sowohl für die Haushaltsaufstellung als auch für die Haushaltsausführung gilt, verdeutlicht die Wichtigkeit.

Die folgende tabellarische Übersicht nach Prof. Dr. Burkhard Krems zeigt die in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Wirtschaftlichkeitsprinzipien und ihre Funktionsweise (Quelle: https://olev.de/w/wirtsch.htm):

Prinzip Minimalprinzip (Sparsamkeitsprinzip) Optimalprinzip Maximalprinzip (Ergiebigkeitsprinzip) Maxime Minimiere den Mittel- einsatz
für ein definiertes Ergeb- nis. Optimiere das Verhältnis.
Ergebnis: Einsatz Maximiere das Ergebnis
bei definiertem Mitteleinsatz. Entscheidungsregel Ist der Nutzen gleich, wähle die Alternative mit den geringsten Kosten. Wähle die Alternative mit dem günstigsten Nutzen-Kosten-Verhältnis. Sind die Kosten gleich, wähle die Alternative mit dem größten Nutzen. Techniken Kostenvergleichsrechnung/Kapitalwertmethode/andere Verfahren der Investitionsrechnung Kombination mit Abwägung zwischen den Ergebnissen/Kosten-Nutzen-Analyse/Kostenwirksamkeitsanalyse Nutzwertanalyse

Welches der genannten Prinzipien zum Einsatz kommt, bestimmt das konkrete Problem. Das Minimal- und das Maximalprinzip haben eine definierte Komponente, mithin das »definierte Ergebnis« oder den »definierten Mitteleinsatz«. Die in den Haushaltsplänen der Länder und Kommunen enthaltenen Titel bzw. Teilhaushalte geben in der Regel sowohl den zu erfüllenden Zweck als auch die dafür maximal zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel konkret vor.

Gefahren liegen in der Übersteigerung der Begriffe »maximaler Erfolg« bzw. »optimale Lösung«. Wer stets darauf wartet, das Beste zu finden, bekommt möglicherweise noch nicht einmal das Zweit- oder Drittbeste. Ein Beispiel dafür sind die Aktienkurse an den Börsen: Den optimalen Ein- oder Ausstiegszeitpunkt zu finden, ist schier unmöglich.

Bei der Frage nach Entscheidungsregeln in der öffentlichen Verwaltung besitzt die Wirtschaftlichkeit einen hohen Stellenwert. Die geschilderte finanzielle Drucksituation, aktuell noch größer durch die Coronapandemie, dürfte dies noch verstärken.

2.2 Entscheidungsunterstützende Kennzahlen

Um die Wirtschaftlichkeitsprinzipien umzusetzen, bedarf es geeigneter Rechenmethoden.

Wirtschaftlichkeitsrechnungen arbeiten mit Kennzahlen, Kosten- Zins- und Gewinngrößen, Kapitalbegriffen sowie Abschreibungsmethoden, die zu bestimmen sind, bevor sie Eingang in die Berechnung erhalten.

In die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung müssen alle Ausgaben bzw. Kosten einbezogen werden, die bei Realisierung der betreffenden Maßnahme verursacht werden. Die nachstehenden Kostenbegriffe bzw. Kennzahlengrößen sind in den Berechnungen zu berücksichtigen.

2.2.1 Anschaffungskosten

Als Ausgangsbasis aller Investitionsentscheidungen sind zunächst die Anschaffungskosten eines Investitionsprojekts zu bestimmen. Ihre Ermittlung ist problemlos, wenn der Preis lediglich aus einem Posten besteht oder sich aus Leistungs- oder Preisverzeichnissen einfach ablesen lässt.

Zu den Anschaffungskosten können aber noch weitere Posten kommen wie Projektierungs-, Umbau- und Installationskosten sowie Versand- oder Lieferkosten.

Sofern die Anschaffungskosten nicht als Summe direkt in die Wirtschaftlichkeitsrechnung einfließen, stellen sie die Basis für die Abschreibungswerte dar.

2.2.2 Restwerterlös

Am Ende einer Nutzungsperiode hat das Investitionsgut einen Restwert. Wenn er sich realisieren lässt, wird daraus der Restwerterlös. Der Restwert- oder Liquidationserlös sorgt für einen teilweisen Kapitalrückfluss. Damit verbunden ist ein Prognoseproblem. Niemand kann beim Erwerb eines neuen Wirtschaftsgutes sicher vorhersagen, welcher Restwerterlös sich nach der ebenfalls zu prognostizierenden Nutzungsdauer ergibt. Darüber könnte ein Wirtschaftlichkeitsgutachten Auskunft geben. Stattdessen kann in der Planung ein Schätzwert berücksichtigt werden, der auf Basis eigener Erfahrung zu ermitteln ist.

2.2.3 Gewinn/Überschuss

Der Gewinn oder Überschuss stellt - wie bereits an anderer Stelle dargelegt wurde - in der öffentlichen Verwaltung in der Regel keine zu berücksichtigende Kennzahl dar und ist daher eher zu vernachlässigen.

Sofern diese Kennzahl daher überhaupt zur Anwendung kommen soll, ist auch mit ihr ein Prognoseproblem verbunden. Die Zurechnung des Gewinns wäre auf die Nutzungsjahre des Investitionsguts zu verteilen.

2.2.4 Kostenbegriffe

Generell lassen sich die bei einer Investitionsentscheidung zu berücksichtigenden einzelnen Kosten einteilen in

• Personalkosten,
• Sachkosten und
• Kapitalkosten.

Sie ergeben in der Summe die Gesamtkosten.

a) Personalkosten

Zur Ermittlung der Personalkosten werden...