Performance Management

3 Leistungserfassung und -steuerung in öffentlichen Verwaltungen (S. 97-98)

3.1 Besonderheiten des Leistungsbegriffs im öffentlichen Sektor

3.1.1 Abgrenzung des Betrachtungsgegenstands

In den vergangenen Jahren ist das Thema der Leistungsorientierung, Leistungsmessung und Leistungssteuerung ebenfalls zum zentralen Gegenstand im öffentlichen Sektor geworden. Öffentlicher Sektor (synonym: öffentliche Hand oder öffentlicher Bereich) bezeichnet dabei die Gesamtheit der Körperschaften des öffentlichen Rechts in Deutschland, insbesondere Bund, Länder, Gemeinden und andere verselbständigte öffentlichrechtliche Einheiten, wie z.B. die Sozialversicherungsträger (Renten-, Kranken-, Arbeitslosenversicherung etc.) sowie öffentliche Unternehmen.

Ihnen allen ist gemein, dass ihre Aufgabe überwiegend darin besteht, Dienstleistungen für die Allgemeinheit zu erbringen, die hauptsächlich über Zwangsabgaben (öffentliche Abgaben, Steuern) finanziert werden. Im Fokus dieser Arbeit steht die Frage der Performancemessung und -steuerung in öffentlichen Verwaltungen. Eine allgemein anerkannte Definition des Begriffs öffentliche Verwaltung existiert nicht, wohl auch da die Vielfalt unterschiedlicher Einrichtungen eine umfassende Definition schwierig gestaltet. Es können hingegen Eigenschaften herausgestellt werden, die die öffentliche Verwaltung begriffsprägend kennzeichnen.

Die Abgrenzung öffentlicher Verwaltungen von anderen Organisationen kann anhand des Staatszwecks erfolgen. Öffentliche Verwaltung nimmt dabei als Oberbegriff die Aufgaben des Staates oder der kommunalen Selbstverwaltung wahr. Sie unternimmt durch Vorbereitung, Vollzug und Kontrolle politischer Entscheidungen Handlungen zur Erreichung des Staatszwecks, indem sie bestimmte öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Diese Aktivitäten erbringt sie in einer speziellen, vom Staat bereitgestellten und gesetzlich determinierten Organisation, die ihrerseits teils direkt, teils indirekt demokratisch legitimiert ist.

Die öffentliche Verwaltung ist damit Teil der vollziehenden Gewalt (Exekutive). Die von öffentlichen Verwaltungen wahrzunehmenden Angelegenheiten des Gemeinwesens lassen sich nicht abschließend bestimmen, sind sie doch abhängig von Zeit und Ort und werden im öffentlichen Interesse durch dazu legitimierte politische Organe von politischen Zielen abgeleitet und als öffentliche Aufgabe vorgegeben.383 Die Funktion öffentlicher Verwaltung liegt damit primär in der Durch- bzw. Umsetzung jener kollektiv verbindlichen Entscheidungen, die im Rahmen der gesetzgebenden Gewalt (Bundstag/Landesparlamente) formuliert sind. Infolgedessen sind öffentliche Verwaltungen (und hier besonders die Kommunalverwaltung von Kreisen, Städten und Gemeinden) für die Sicherstellung der damit verbundenen Aufgaben verantwortlich. Gesetzgebung und Rechtsprechung auf Bundes- und Landesebene kann außerdem zu unmittelbar neuen Aufgaben und Erweiterungen bestehender öffentlicher kommunaler Aufgaben führen.

Trotz aller volkswirtschaftlichen bzw. finanzwissenschaftlichen Bemühungen um eine Theorie öffentlicher Güter hilft diese nicht, eindeutig zwischen privaten und öffentlichen Aufgaben zu differenzieren, so dass aus weltanschaulichen, gesetzgeberischen und verwaltungspraktischen Gründe immer wieder auf eine Positivliste wahrzunehmender Angelegenheiten (z.B. anhand von Verwaltungsgliederungsplänen oder Produktkatalogen) zwecks Abgrenzung zurückgegriffen wird (vgl. Kapitel 3.1.3).

Im Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben stellt sich unmittelbar die Frage, wer die Aufgabenverantwortung trägt und die Aufgabe gestaltet, durchführt und überwacht. Dies gilt für Aufgaben hoheitlicher Natur, wie z.B. bei der Polizei, Feuerwehr, Justiz, Verteidigung, Steuererhebung, aber auch für solche Aufgaben mit dem Charakter der Daseinsvorsorge, wie Gesundheits-, Abfall-, Wasser- oder Energieversorgung. Gerade in den letzten Jahren steht dabei die öffentliche Verwaltung in der Aufgabenkritik und in Konkurrenz zu öffentlichen Vereinigungen, öffentlichen Unternehmen, privaten Non-Profit-Organisationen, Freiberuflern (z.B. Ingenieurbüros) und klassischen privaten (beliehenen oder konzessionierten) Unternehmen, die ihrerseits zum Betrieb und Vollzug öffentlicher Aufgaben fähig sind.