Systematik der Ziele und Aufgaben von Forstverwaltungen

B. Aufgaben

I. Erfassung und Systematisierung der Aufgaben

Die Zuweisung von Aufgaben an Forstverwaltungen unterliegt einem ständigen Wandel. Auf der Grundlage der Beschreibung gegenwärtiger Aufgaben der Forstverwaltung (Anh. II) und einer Kritik der darzustellenden Aufgabensystematisierungen wird im Folgenden ein eigenständiger Systematisierungsansatz entwickelt.

1. Wandel der Aufgabenzuweisung

Die Darstellung der Forstverwaltungsgeschichte hat gezeigt, dass die Zuweisung von Aufgaben30 - wie die technischen, wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen des Verwaltungshandelns - einem steten Wandel unterliegen, was gerade die jüngeren Forstverwaltungsreformen deutlich vor Augen führen.31 Die Aufgabenzuweisung ist politischer Natur und im demokratischen Staat Gegenstand einer Mehrheitsentscheidung im Rahmen des pluralen Willensbildungsprozesses unter Mitwirkung unterschiedlichster forstpolitischer Akteure.32 Diese Zuweisung kann ausdrücklich oder konkludent erfolgen.33 Nicht jede Veränderung des Aufgabenbestandes bewirkt indes bereits eine Systemänderung. Ob dies der Fall ist, kann nur anhand einer Gesamtbewertung aller Veränderungen unter Einbeziehung aller anderen die Verwaltungswirklichkeit verändernden Maßnahmen beurteilt werden.

Aufgrund ihrer politischen Natur ist die Aufgabenzuweisung nicht auf "Richtigkeit" überprüfbar. In verwaltungswissenschaftlicher Hinsicht können etwa nur Parameter wie Gemeinwohlbezug, Rechtmäßigkeit, Rationalität und Systemgerechtigkeit untersucht werden.34 An der politischen Natur der Aufgabenzuweisung ändert sich im Übrigen auch dann nichts, wenn die Politik der Verwaltung gewisse Freiräume bei der Konkretisierung pauschaler Aufgabenzuweisungen einräumt oder ihr gar die Entscheidung über eine Aufgabenwahrnehmung ausdrücklich delegiert. Eine Verwaltungsreform muss daher bei der Bestimmung der wahrzunehmenden Aufgaben ansetzen. Dabei müssen die bereits wahrgenommenen Aufgaben auf den Prüfstand, ebenso wie geprüft werden muss, ob bisherige Aufgabenfelder ausgeweitet oder neue Aufgaben übernommen werden sollen. Die genaue Kenntnis der wahrgenommenen wie der wahrzunehmenden Aufgaben ist dabei eine unerlässliche Voraussetzung von Aufgabenkritik und einer rationalen Reformdiskussion.

Kurt Mantel führt in seinem Werk "Forstliche Rechtslehre" aus, der Aufbau einer staatlichen Forstverwaltung sei von den Aufgaben abhängig, die ihr zugewiesen würden.35 Diese Aussage ist als Postulat für die zweckmäßige Gestaltung von Forstverwaltungen grundlegend.36 Die Ausrichtung der Organisation an der Aufgabenzuweisung muss für die Gestaltung der Verwaltungsorganisation zentrale Leitlinie sein. Die Aufgabenzuweisung führt zur Frage zurück, welche Aufgaben die Verwaltung überhaupt wahrnehmen sollte (Aufgabenkritik), sie erinnert an das Erfordernis einer klaren Aufgabendefinition und zwingt zur genauen Betrachtung von Art und Umfang der Aufgaben. Sie gebietet überdies, Forstverwaltungssysteme immer wieder darauf hin zu evaluieren, ob sie noch an den ihnen zugewiesenen Aufgaben ausgerichtet sind. Diese Aufgaben sind von einer konkreten Forstverwaltungsorganisation wahrzunehmen, die unter jeweils spezifischen Bedingungen handelt, die von dem Gestalter des Forstverwaltungssystems nicht oder nur eingeschränkt veränderlich sind. Man denke etwa an die vielfältigen Bedingungen hinsichtlich der Verwaltungsressourcen Personal, Finanz- und Sachmittel, Informationen und den Rechtsrahmen, aber auch an unterschiedliche und veränderliche naturräumliche Bedingungen sowie Einstellungen der Bezugsgruppen der Forstverwaltung (Holzkäufer, Jäger, Naturschützer etc.).

Die Abhängigkeit von Aufgaben und Bedingungen lässt die Vorstellung, es gäbe ein "Ideal einer vollkommenen Forstverfassung und Forstwirthschaft"37 als irrig erscheinen. Die Abhängigkeit der Gestaltung von der konkreten Aufgabenzuweisung und den spezifischen Bedingungen führt zur zentralen Erkenntnis, dass es eine allgemeingültige "ideale" Gestaltung von Forstverwaltungssystemen "kraft der Natur der Sache" nicht geben kann.38

Je klarer und konkreter indes die politischen Ziel- bzw. Zweckvorgaben sind, desto mehr verengt sich der Spielraum für die in rechtlicher Hinsicht zulässigen und in tatsächlicher Hinsicht zur Zweckerfüllung geeigneten Organisationsmodelle. Die Betrachtung der Forstverwaltungsgeschichte hat aber vor Augen geführt, dass es angesichts der Veränderlichkeit der politischen, wirtschaftlichen, natürlichen, technischen, rechtlichen und sonstigen Bedingungen kein "ewiges" oder dauerhaft gültiges Idealmodell von Forstverwaltung geben kann. Vielmehr muss gerade die Anpassungsfähigkeit bzw. Reversibilität die Zukunftsfähigkeit eines Forstverwaltungssystems gewährleisten.

Weder die Abhängigkeit der Systemgestaltung von der politischen Zweck- und Aufgabenzuweisung noch der Umstand meist nicht oder nur teilweise veränderbarer, jedoch sich verändernder Systembedingungen entbinden die Verwaltungswissenschaft von der Frage, wie das System bestmöglich zur Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben gestaltet sein sollte. Die folgende Betrachtung des gegenwärtigen Aufgabenspektrums und seine Systematisierung können zu Transparenz und Rationalität solch präskriptiver Tätigkeit beitragen.

2. Aufgabensystematik

Die gegenwärtigen Aufgabenzuweisungen an die Forstverwaltungen stellen einen unübersichtlichen Aufgabenmix dar, der bislang nicht im Hinblick auf alle Aufgaben systematisiert wurde.39 Als Grundlage der vorzunehmenden Systematisierung dient die Auflistung der Aufgabenfelder der Forstverwaltungen im Anhang dieser Arbeit. Die Aufgaben- bzw. Sachbereiche der Forstverwaltung werden dort in alphabetischer Reihenfolge beschrieben und jeweils Oberbegriffen zugeordnet.40 Hieraus ergibt sich die nachfolgend dargestellte Aufgabensystematisierung. Die Auflistung ist primär Bestandsaufnahme der gegenwärtig von Forstverwaltungen wahrgenommenen Aufgaben. Sie erfasst aber auch im Entstehen begriffene Aufgabenfelder. Insgesamt ergibt sich ein sehr vielschichtiges Aufgabenbild.

Trotz aller Veränderung sowie immer stärkeren Ausdehnung und Ausdifferenzierung der Aufgaben der Forstverwaltung besteht im Hinblick auf die Kernaufgaben der Forstverwaltung seit ihrer Blütezeit Kontinuität. Noch immer hat sie in erster Linie staatliche Forstbetriebe zu führen und die staatliche Forsthoheit wahrzunehmen.

a) Vorhandene Systematisierungen

Die Auflistung im Anhang zeigt ein buntes Spektrum öffentlicher Aufgaben auf dem Gebiet des Forstwesens. Die Forstgesetze enthalten keine dieses Aufgabenspektrum widerspiegelnde Aufgabenzuweisung. Ebenso fehlt eine gesetzliche Systematisierung der Aufgaben. Die noch darzustellenden Systematisierungen in der Literatur und Verwaltungspraxis erfassen das Aufgabenspektrum nur unzureichend und beziehen sich oft nur auf die Forsthoheit und die Staatswaldbewirtschaftung.41 Die politischen und rechtsetzenden Funktionen der Forstverwaltung werden in den Systematisierungsansätzen meist nicht berücksichtigt.42 Eine bloße Übernahme der in den Gesetzen explizit genannten Aufgaben, der Aufgabengliederungs- bzw. Geschäftsverteilungspläne unterschiedlicher Verwaltungseinheiten oder forstbezogener Inhalte von Haushaltsplänen führt ebenfalls zu keinem umfassenden Abbild des Aufgabenspektrums der Forstverwaltung, sondern erlaubt allenfalls eine sektorale Betrachtung.43

Bevor im Folgenden die Reformschritte skizziert und die großen Linien des Systemwandels aufgezeigt werden, gilt es, die heutigen Aufgaben von Forstverwaltungen zu beschreiben und systematisieren.

(aa) Ansicht Albert

In seinem Lehrbuch der Forstverwaltung aus dem Jahre 1883 unterscheidet Albert bei "größeren, entwickelten Forstverwaltungen" folgende "Geschäfte" oder Gegenstände der "sachlichen Zuständigkeit": Hand- und Gespannarbeit, Forstschutz, Revierverwaltung, Forstinspection, Kassengeschäfte, Baugeschäfte, Rechnungswesen, Kanzleiwesen, Forsteinrichtung, Forststatistik, forstliches Versuchswesen, forstliche Nebengewerbe, Rechtsvertretung, Forstdirektion und oberste Leitung oder Zentralstelle.44 Die Einteilung ist ersichtlich veraltet. Hand- und Gespannarbeit, Baugeschäfte sowie Rechtsvertretung sind heute keine eigenständigen forstlichen Aufgabenbereiche mehr. Sachlich Zusammengehörendes wird getrennt, wenn etwa das Rechnungswesen von der Revierverwaltung geschieden wird. Die größte Problematik dieser Einteilung liegt in ihrer Unübersichtlichkeit, die die Ordnungsfunktion von Alberts Systematik stark begrenzt. Zudem ist sie lückenhaft, da viele Aufgaben von Forstverwaltungen nicht oder nicht in ihrer Besonderheit erfasst werden. Dies gilt etwa für hoheitliche Maßnahmen wie die Genehmigungserteilung, Maßnahmen des Waldbaus oder der Vorbereitung...