2 Gemeindeführungsmodelle in der Deutschschweiz

2.1 Gemeinderats- und Stadtratspensen

Die Zuteilung zu einem Gemeindeführungsmodell wird wesentlich durch die Summe und Verteilung der Pensen im Gemeinderat beeinflusst. Die Summe der Pensen ist, unter Berücksichtigung der Gemeindegrösse, ein Indikator dafür, wie strategisch und operativ der Gemeinderat tätig ist und wie die Aufgaben zwischen Verwaltung und Exekutive verteilt sind. Ebenfalls geben die Pensen pro Gemeinderatsmitglied sowie die Differenz zwischen den Pensen Hinweise auf das Gemeindeführungsmodell und die Aufgabenteilung innerhalb der Exekutive und zwischen Exekutive und Verwaltung. Nachfolgend werden exemplarisch die Gesamtpensen der Gemeinden des Kantons Luzern abgebildet. Eine vollständige Übersicht der gemeldeten Gesamtpensen aus den Deutschschweizer Gemeinden findet sich im Anhang.

2.1.1 Summe der Gemeinderats- und Stadtratspensen

Die Gesamtzahl der Exekutivpensen in den Gemeinden variiert stark und hängt wesentlich von der Grösse der Gemeinde ab. Die Bandbreite reicht von 900 Stellenprozenten in der Stadt Zürich (ZH) mit rund 415 000 Einwohner:innen und neun Stadträt:innen bis zu Kleinstpensen, wie beispielsweise in der Gemeinde Liedertswil (BL) mit acht Stellenprozenten bei 170 Einwohner:innen und drei Gemeinderät:innen.

Auch die Anzahl der Mitglieder in den Exekutivgremien kann sich erheblich unterscheiden. Kleine Gemeinden, wie Kirchberg (BL) oder Alberswil (LU) haben lediglich drei Gemeinderät:innen. In den grösseren Städten variiert die Anzahl der Stadträt:innen. So verfügt Luzern über fünf, Winterthur über sieben und Zürich über neun Stadträt:innen. Die Stadt Solothurn hat 30 Exekutivmitglieder, von denen sieben in einer engeren Kommission tätig sind.

Abbildung 2: Summe der Gemeinderatspensen pro Gemeinde (Kanton Luzern)

Abbildung 2: Fortsetzung

2.1.2 Gemeinderatspensen im Verhältnis zur Einwohnerzahl

Während bei kleinen Gemeinden mit wenigen hundert Einwohner:innen die Pensen der Gemeinderät:innen oft bei über 200 Stellenprozenten pro 1 000 Einwohner:innen liegen, nimmt dieses Verhältnis bei grossen Städten stark ab. Oft liegen die Summen pro 1 000 Einwohner:innen bei unter 10 Stellenprozenten.

Abbildung 3: Pensen pro 1 000 Einwohner:innen (grosse Pensen)

Abbildung 4: Pensen pro 1 000 Einwohner:innen (kleine Pensen)

2.1.3 Unterschiede der Stellenprozente innerhalb des Gemeinderates

Die Unterschiede der Pensen innerhalb des Gemeinderates liefern Hinweise auf die Aufgabenverteilung innerhalb des Gremiums. Je höher das Pensum eines einzelnen Exekutivmitglieds im Vergleich zu den übrigen Mitgliedern, desto umfangreicher sind dessen Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen. Gleichzeitig kann dies auf einen Wissensvorsprung gegenüber Gemeinderät:innen mit kleineren Pensen hinweisen.

In einigen Gemeinden der Kantone St. Gallen und Thurgau variieren die Pensen der Gemeinderät:innen stark. Im Gegensatz dazu weisen zahlreiche Gemeinden im Kanton Luzern eine gleichmässigere Verteilung der Pensen auf. Dies deutet auf unterschiedliche Organisationsstrukturen und Gemeindeführungsmodelle hin.

Abbildung 5: Unterschiede der Pensen innerhalb des Gemeinderates (grosse Unterschiede)

Abbildung 6: Unterschiede der Pensen innerhalb des Gemeinderates (kleine Unterschiede, grosse Pensen)

Abbildung 7: Unterschiede der Pensen innerhalb des Gemeinderates (kleine Unterschiede, kleine Pensen)

2.2 Grundtypen der Gemeindeführungsmodelle

2.2.1 Die Grundtypen im Überblick

Im Leitfaden des Verbands Luzerner Gemeinden (VLG, 2005) wurden vier Grundtypen von Gemeindeführungsmodellen beschrieben. Bürkler und Lötscher untersuchten und vertieften diese Grundtypen in ihrem Buch «Gemeindeführungsmodelle im Kanton Luzern» (2014). Unsere eigenen Untersuchungen zur Organisation der Deutschschweizer Gemeinden haben ergeben, dass drei weitere Führungsmodelle existieren, die sich von den vier bisher beschriebenen Modellen unterscheiden: das Tandem-Modell, das Miliz-Modell und das Stadt-Modell. Das im Buch «Gemeindeführungsmodelle im Kanton Luzern» beschriebene Delegierten-Modell stellt eine Unterform des hier beschriebenen Präsidial-Modells dar. Das im selben Buch bezeichnete Geschäftsleitungs-Modell wird hier als Departements-Modell präzisiert.

Auf Basis der erhobenen Gemeindedaten wurde eine Übersicht über verschiedene organisationale Eigenschaften von Gemeinden geschaffen. Die Identifikation der verbreiteten Grundtypen von Gemeindeführungsmodellen orientiert sich an zwei Dimensionen:

Führungsverantwortung: In den untersuchten Gemeinden lassen sich Muster zur Verteilung der Führungsverantwortung entlang der Hierarchiestufen erkennen. Diese reichen von der strategischen Ebene der politisch gewählten Exekutive bis zu den unteren Kaderstufen in den Gemeindeverwaltungen. In einigen Gemeinden liegt die Führungsverantwortung für das gesamte oberste Verwaltungskader bei einem Mitglied der politischen Exekutive (z. B. Präsidentin oder Delegierter). Um die Exekutive zu entlasten, wird diese Verantwortung in anderen Fällen an eine angestellte Verwaltungsleitung delegiert. Häufig verbreitet sind Modelle, in denen die Führungsverantwortung departemental aufgeteilt ist. Dabei übernimmt die politische Exekutive entweder ausschliesslich die strategische Leitung ihres Ressorts oder auch operative und administrative Aufgaben.

Pensenverteilung in der Exekutive: Die Analyse der Pensen in kommunalen Exekutiven zeigt Muster, die mit der Verteilung der Führungsverantwortung zusammenhängen. In Modellen, bei denen diese Verantwortung weitgehend an eine verwaltungsleitende Person delegiert wird und die Exekutive sich auf politisch-strategische Aufgaben konzentriert, sind kleinere Exekutivpensen von unter 30 Prozent möglich. Dagegen sind höhere Pensen aller Exekutivmitglieder notwendig in Modellen, in denen die Führungsverantwortung departemental aufgeteilt ist und die Exekutivmitglieder aufgrund der ihnen zugewiesenen Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten stärker in das operative Geschäft der Gemeindeverwaltung eingreifen. Zudem gibt es Exekutivmodelle, bei denen die Pensen innerhalb des Gremiums ungleich verteilt sind. Diese Unterschiede spiegeln in der Regel eine ungleiche Verteilung der Führungsverantwortung wider.

Die untersuchten Deutschschweizer Gemeinden lassen sich entlang dieser beiden Dimensionen verorten, wodurch Häufigkeitsmuster erkennbar werden, aus denen sich die Grundtypen von Führungsmodellen identifizieren lassen. Diese werden in nachfolgender Matrix dargestellt und anschliessend beschrieben. Sämtliche Erläuterungen zu den Stärken und Herausforderungen der einzelnen Modelle basieren auf den Leitfadeninterviews, die mit Exekutivmitgliedern und Verwaltungsleitenden geführt wurden.

Abbildung 8: Sieben Grundtypen der Gemeindeführungsmodelle in der Deutschschweiz

Die nachfolgend beschriebenen Gemeindeführungsmodelle werden in unterschiedlichen Regionen teilweise unter anderen Bezeichnungen verwendet. So wird im Leitfaden «Führungsmodelle des Kantons Aargau» (Kanton Aargau, 2016) das CEO-Modell als Verwaltungsleiter-Modell bezeichnet. Im Kanton Graubünden wird eine ähnliche Form des Präsidial-Modells als Geschäftsleitungs-Modell bezeichnet (Derungs et al., 2018).

2.2.2 Aufgaben des Gemeinderats in den sieben Grundmodellen

Die Aufgaben der Gemeinderät:innen können je nach Gemeindeführungsmodell stark variieren. Während sie bei allen Modellen politische, repräsentative, strategische und Controlling-Aufgaben wahrnehmen, beeinflusst das gewählte Führungsmodell massgeblich, welche zusätzlichen Aufgaben zu bewältigen sind.

 Operatives Modell: Gemeinderät:innen sind stark ins operative Tagesgeschäft eingebunden.

 CEO-Modell: Führungsaufgaben werden auf den/die CEO übertragen - oft auch Geschäftsführer:in oder Verwaltungsleiter:in genannt.

 Präsidial-Modell: Die Führungsverantwortung liegt bei der Gemeindepräsidentin oder dem Gemeindepräsidenten, die/der direkt das Verwaltungskader führt.

 Departements-Modell: Gemeinderät:innen übernehmen Führungsaufgaben innerhalb ihrer Ressorts, ohne dabei wesentlich operativ tätig zu sein.

 Stadt-Modell: Zusätzlich kommen umfangreiche politische Arbeiten im Zusammenhang mit einem Parlament hinzu.

Tabelle 1: Aufgaben der Gemeinderatsmitglieder in den sieben Grundmodellen

In der Tabelle 1 sind die sieben Grundtypen der Gemeindeführungsmodelle dargestellt. Sie unterscheiden sich vor allem in der Zuteilung der Aufgaben auf die Gemeinderatsmitglieder. Aufgaben, die nicht den Gemeinderatsmitgliedern zugeteilt sind, werden durch die Verwaltung übernommen.

Nachfolgend werden die sieben Grundmodelle in einzelnen Teilkapiteln detailliert erläutert. Neben den zentralen Merkmalen und der Organisationsstruktur werden auch Erfolgsfaktoren, potenzielle Stolpersteine, die Verbreitung sowie die Pensen der jeweiligen Modelle beschrieben.

2.3 CEO-Modell: Strategisch orientierter Gemeinderat mit angestelltem Geschäftsführer

a) Merkmale des CEO-Modells

Das CEO-Modell (oft auch als...