WAS IST VERWALTUNG EIGENTLICH?

Zunächst ist es wichtig, sich vor Augen zu führen, warum es überhaupt eine Verwaltung gibt und welche konkrete Funktion sie in einem demokratischen System hat.

Der Begriff der Verwaltung, der »Exekutive«, leitet sich von dem lateinischen Wort »exsecutio« ab, das »Ausführung« oder »Vollstreckung« bedeutet. In der politischen Theorie und im Staatsrecht bezeichnet die Exekutive - also die Verwaltung - die ausführende Gewalt. Gemeint sind damit diejenigen öffentlich-rechtlichen Institutionen, die dafür verantwortlich sind, die Gesetze eines Staates umzusetzen und die täglichen Verwaltungsgeschäfte zu erledigen.

Die meisten für die Bürger:innen unmittelbar relevanten Themen spielen sich auf der Ebene der Stadt- und Gemeindeverwaltungen ab. In Deutschland gilt das grundgesetzlich garantierte Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung. Dieses bedeutet, dass Städte, Gemeinden und Landkreise das Recht und auch die Pflicht haben, die sie betreffenden Angelegenheiten eigenverantwortlich und unabhängig zu regeln, ohne dass die Landes- oder Bundesebene direkt eingreift.3 Die kommunale Selbstverwaltung umfasst alle Bereiche, die das örtliche Gemeinschaftsleben betreffen. Die Kommunen können damit beispielsweise über die Organisation der Verwaltung entscheiden, also darüber, wie sie ihre Aufgaben verteilen, welche Abteilungen oder Ämter sie einrichten und wie diese geführt werden. Sie entscheiden zudem über die Planung und Entwicklung der Infrastruktur, die soziale Daseinsvorsorge, das Bildungswesen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie Kultur und Sport. Dazu gehören die Instandhaltung und der Ausbau der kommunalen Infrastruktur wie Straßen, Brücken, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung. Außerdem sind sie für den öffentlichen Personennahverkehr zuständig.

Die Verwaltung ist Teil des Dreiklangs der Gewaltenteilung. Die Entwicklung der drei Gewalten steht in engem Zusammenhang mit der Herausbildung eines demokratischen aus einem hierarchischen System. Die Gewaltenteilung, von der moderne demokratische Gesellschaften profitieren, ist die Geschichte eines unglaublichen Emanzipationsprozesses über mehr als 200 Jahre hinweg. Insofern lohnt es, zumindest kurz genauer darauf einzugehen und auch den Preis zu beschreiben, den Menschen dafür bezahlt haben. Denn das System, in dem wir heute leben, ist alles andere als selbstverständlich.

Das Modell der Gewaltenteilung wurde wesentlich von Charles de Montesquieu (1689-1755) geprägt, einem französischen Philosophen, Juristen und Schriftsteller. In seinem berühmten Werk Vom Geist der Gesetze4 stellte er die damals revolutionäre Idee der Trennung der Staatsgewalt vor. Revolutionär war die Idee deswegen, weil sie die damals vorherrschenden Machtstrukturen radikal infrage stellte. Er argumentierte in seinen Überlegungen, dass die Freiheit des Einzelnen nur dann gesichert sei, wenn die staatliche Macht nicht wie in der Monarchie in einer Hand konzentriert, sondern auf die drei unabhängigen Zweige der Legislative (Gesetzgebung), Exekutive (ausführende Gewalt/Verwaltung) und Judikative (Rechtsprechung) verteilt werde. Jeder Zweig sollte eigenständige Funktionen haben und durch ein System von »Checks and Balances« in der Lage sein, die anderen zu kontrollieren, um eine gerechte Regierungsführung zu fördern. Seine Vision war es, ein Gleichgewicht der Mächte zu schaffen, das individuelle Freiheit schützt und die Tyrannei weniger über viele verhindert, indem es sicherstellt, dass keine Gewalt die absolute Kontrolle übernehmen kann. Das von Montesquieu entwickelte Konzept sollte später zur Grundlage aller modernen Demokratien werden.

In den meisten europäischen Ländern des 18. Jahrhunderts herrschten zu dieser Zeit absolutistische Monarchien, in denen der König nahezu unbeschränkte Macht hatte. Die Monarchen vereinten legislative, exekutive und judikative Funktionen in ihrer Person. Montesquieu kritisierte diese Machtkonzentration, da sie in vielen Fällen zu Missbrauch und Tyrannei führte und einen Mangel an vorhersehbaren und konsequent angewandten Gesetzen aufwies. Eine rechtliche Sicherheit für die Bevölkerung gab es nicht; der oder die Einzelne hatte kaum Möglichkeiten, die eigenen Rechte durchzusetzen. Die politischen Freiheiten waren stark eingeschränkt, Kritik am Monarchen oder am politischen System konnte zu harten Strafen führen. Der Raum für politische Partizipation oder öffentliche Diskussionen über die Machtverteilung oder Regierungsführung war äußerst beschränkt. Die Gesellschaft war außerdem streng hierarchisch und ungleich strukturiert, mit einem tiefen Graben zwischen wenigen Privilegierten und vielen armen und abhängigen Menschen. Das Ergebnis waren soziale Spannungen und eine hohe Unzufriedenheit in der Bevölkerung.

Montesquieus Ideen entstanden in einer Zeit, in der vielen Menschen das Notwendigste zum Leben fehlte und gleichzeitig in Europa erstmalig Ideen der Aufklärung aufkamen, in denen traditionelle Machtstrukturen hinterfragt wurden.

Montesquieu war beeindruckt vom politischen System Englands, welches bereits Elemente der Gewaltenteilung aufwies, insbesondere durch das Gleichgewicht zwischen Monarchie, Parlament und Gerichten. Dieses Modell diente ihm als Inspiration für seine Theorien. Viele Vertreter der Monarchie und des Klerus empfanden diese als Bedrohung für die bestehende Ordnung. Insbesondere die Idee der Gewaltenteilung stieß auf Widerstand, da sie den König und andere Autoritäten, wie die der Kirche, infrage stellte. Sein Werk Vom Geist der Gesetze wurde von der katholischen Kirche sogar auf den Index der verbotenen Bücher gesetzt, weil es als Bedrohung für die kirchliche Macht und die moralischen Prinzipien interpretiert wurde.

Diese Ideen fanden in der Französischen Revolution ihren Weg auf die Straße. Mit dem Ruf nach Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit zogen die Menschen durch die Gassen von Paris, stürmten die Bastille und stellten die Machtstrukturen radikal infrage. Die Revolution war kein leises Ereignis - sie wurde laut, chaotisch und oft brutal ausgetragen. Besonders in der Zeit des Terrors (1793/94) zeigte sich, wie hoch der Preis für diese Veränderung war: Verhaftungen, Hinrichtungen und ein Klima der Angst forderten unzählige Opfer. Doch trotz all des Blutvergießens brachte die Revolution eine Botschaft, die weit über Frankreich hinausstrahlte: Die Idee, dass Macht nicht in den Händen weniger liegen darf, sondern aufgeteilt werden muss - zwischen Legislative, Exekutive und Judikative -, wurde zum Grundpfeiler moderner Demokratien.

Von Gewaltenteilung gab es Ende des 18. Jahrhunderts in Deutschland keine Spur; es existierte das Heilige Römische Reich Deutscher Nation, eine komplexe Struktur von Territorien mit unterschiedlichen Graden an Autonomie. Montesquieus Ideen fanden zunächst vor allem in philosophischen und intellektuellen Kreisen Anklang, hatten aber wenig direkten Einfluss auf die politische Praxis. Durch die Napoleonischen Kriege und die nachfolgenden politischen Umwälzungen wurden jedoch immerhin einige Reformen angestoßen. Es folgte die Gründung des Deutschen Bundes, eines losen Zusammenschlusses souveräner Fürstentümer und freier Städte. Trotz restaurativer Tendenzen entstanden liberale und nationale Bewegungen, die mehr Mitbestimmung und eine Vereinheitlichung Deutschlands forderten. Die Märzrevolution von 1848/49 war direkter Ausdruck des Wunsches nach nationaler Einheit, Freiheit und demokratischer Teilhabe. Obwohl die Revolution letztlich scheiterte und zahlreiche Opfer forderte, führte sie zur kurzzeitigen Etablierung eines Parlaments in Form der Frankfurter Nationalversammlung, das eine Verfassung für ein vereinigtes Deutschland entwarf, in der auch die Gewaltenteilung eine Rolle spielte. Mit der Gründung des Deutschen Kaiserreichs 1871 unter preußischer Führung wurde Deutschland vereinigt, als konstitutionelle Monarchie mit begrenzter parlamentarischer Demokratie. Die Gewaltenteilung war in diesem System nur teilweise verwirklicht. Sie war zwar formal durch die Existenz von Legislative, Exekutive und Judikative gegeben, der Reichstag wurde durch allgemeine, gleiche, geheime und direkte Wahlen bestimmt. Jedoch fehlte eine echte parlamentarische Kontrolle über die Exekutive, da der Reichskanzler nur dem Kaiser verantwortlich war und nicht dem Parlament. Es blieb damit bei der starken Machtstellung des Kaisers und begrenzten Einflussmöglichkeiten des Reichstags.

Interessant ist der Blick auf die Entwicklung der Verwaltung in dieser Zeit:

Die preußische Verwaltung wurde im 18. Jahrhundert unter den Königen Friedrich Wilhelm I. und Friedrich dem Großen zu einem zentralen Instrument der staatlichen Effizienz und Kontrolle. Besonders Friedrich Wilhelm I., der als »Soldatenkönig« bekannt wurde, legte großen Wert auf eine straff organisierte, zentrale Verwaltung, die unabhängig von regionalen Interessen agierte. Durch Reformen schuf er einen hochdisziplinierten Verwaltungsapparat, der den preußischen Staat effizienter machte, vor allem im Hinblick auf Militär und Finanzen. Mit der Gründung des Generaldirektoriums im Jahr 1723 wurde eine zentrale Behörde geschaffen, die verschiedene Bereiche koordinierte und den Staat rational und professionell verwaltete.

Unter Friedrich dem Großen (1712-1786) wurde die neu gewonnene staatliche Effizienz weiter ausgebaut. Er sah sich selbst als »ersten Diener des Staates« und legte großen Wert auf eine Verwaltung, die nach den Idealen der Aufklärung und als Werkzeug zur Sicherung des Gemeinwohls funktionierte: rational, transparent und meritokratisch. Beförderungen basierten auf...