Beteiligungsmanagement der öffentlichen Verwaltung

1.4 Public Corporate Governace Kodex (PCGK)

1.4.1 Herleitung des Begriffs

Im folgenden Teilkapitel wird zunächst der Begriff Public Corporate Governace Kodex (PCGK) aus seinen einzelnen Wortsegmenten hergeleitet.

Governance

Der sprachliche Ursprung von Governance geht auf das französische Verb gouverner, "verwalten, leiten, regieren" zurück. Fachlich wird der Begriff mit Regierungs-, Amts-bzw. Unternehmensführung gleichgesetzt.131 Als Modewort dient Governace in Deutschland zugleich als Synonym einer modernen Verwaltung. Stichwort: e-Governance.

Corporate Governance

Das Corporate Governance stellt den Ordnungsrahmen für die Leitung und Überwachung von Unternehmen dar. Es umfasst alle wesentlichen, normativen und faktischen Vorgaben, die durch Gesetzgeber, Eigentümer, Aktionäre und interne Handlungsempfehlungen auf ein Unternehmen wirken.

Corporate Governance Kodex

Ein Corporate Governance Kodex fasst als schriftliche Sammlung ausgewählte Verhaltensweisen aus den oben genannten Corporate Governance Vorgaben zur guten Unternehmensführung zusammen. Grundsätzlich kann die öffentliche Hand als Gesellschafter solch einen Kodex vorgeben oder auch einfordern.

Public Corporate Governance Kodex

Verschiedene Kommunen, Kreise, Bundesländer sowie seit 2009 auch der Bund132 verfügen über einen individuellen PCGK. Entsprechend ihrer spezifischen Prägung verfolgen diese individuellen PCGKs meist ausgewählte Zielsetzungen, wie in nachfolgendem Katalog aufgelistet:133

• Entwicklung von Unternehmensstrategien und Zielen
• Einbindung politischer Gremien
• Aus-, Fort- und Weiterbildung von Aufsichtsratsmitgliedern
• Bildung von Prüfungsausschüssen im Aufsichtsgremium
• Effizienzprüfung und (Selbst-)Evaluation des Aufsichtsgremiums
• Berichtsinhalte der Gesellschaft an den Aufsichtsrat
• Diversity und Teilhabe von Frauen
• Transparenz von Vergütungskriterien
• Bereitstellen von Informationen auf der Internetseite für Externe usw.

Die Anforderungen solcher Statements gehen vielfach über die gesetzliche Notwendigkeit hinaus. Allerdings stellt ein solcher Kodex kein zwingendes Recht dar, sondern eine Selbstverpflichtung der öffentlichen Hand und ihres Beteiligungsmanagements.134

1.4.2 Relevante Kodize für das Beteiligungsmanagement

Ein Kodex stellt eine Sammlung an Verhaltensweisen dar. Seine Empfehlungen werden mit dem Schlüsselwort "soll", seine Anregungen mit "sollte" oder "kann" benannt. Verbindliche Aussagen wie "muss" passen nicht zu einem PCGK, denn seine Einhaltung ist nicht zwingend, sondern gleicht einer Selbstverpflichtung. Im Bereich des Beteiligungsmanagements sind insbesondere zwei Ausprägungen von Kodize zu beachten:

• DCGK - Deutscher Corporate Governance Kodex
• PCGK - Public Corporate Governance Kodex

Während alle börsennotierten Gesellschaften den DCGK in gleicher Version und mit gleichem Inhalt nutzen, kann jede Gebietskörperschaft unter der Überschrift PCGK einen individuellen Standard zur guten Unternehmensführung erlassen. Aktuell gibt es mindestens 50 unterschiedliche PCGKs,135 davon 12 bei Bundesländern.136 Diese PCGKs unterscheiden sich nach Umfang, Inhalt und Form. Zusätzlich bezeichnet eine universitätsnahe Expertenkommission ihr Konzept als deutschen Muster-PCGK.

Abbildung 11: Relevante Kodize (Stand: 06/2021)

DCGK - Deutscher Corporate Governance Kodex

Der DCGK ist ein zentrales Regelwerk, das Empfehlungen und Anregungen für börsennotierte Unternehmen zur guten Unternehmensführung enthält. Dieser Kodex wird jährlich von der Regierungskommission Deutscher Corporate Governance Kodex überprüft und falls nötig fortgeschrieben.

"Der Kodex hat zum Ziel, das deutsche Corporate Governance System transparent und nachvollziehbar zu machen. Er enthält Grundsätze, Empfehlungen und Anregungen zur Leitung und Überwachung deutscher börsennotierter Gesellschaften, die national und international als Standards guter und verantwortungsvoller Unternehmensführung anerkannt sind. Er will das Vertrauen der Anleger, der Kunden, der Belegschaft und der Öffentlichkeit in die Leitung und Überwachung von diesen Gesellschaften fördern."137

Zusammenfassend enthält der DCGK rd. 25 gesetzesergänzende Grundsätze und über 60 Empfehlungen für die Arbeitsweise von Vorständen und Aufsichtsräten der börsennotierten Unternehmen. Mehr als ein Viertel dieser Empfehlungen konzentrieren sich dabei auf das Thema Vergütung von Vorstand und Aufsichtsrat.138

PCGK - Public Corporate Governance Kodex

Es gibt keinen Standard-PCGK. Jede Gebietskörperschaft kann ihren individuellen PCGK erlassen. Obwohl alle vom Grundsatz her den gleichen Anspruch verfolgen, unterscheiden sich Inhalt, Aufbau und Regelungen. Die fachliche Bandbreite reicht von einer "Kopie" des DCGK bis hin zu einem vollwertigen Organisationshandbuch für das Beteiligungsmanagement.

PCGK des Bundes

Im September 2020 wurde die überarbeitete Fassung der "Grundsätze guter Unternehmens- und aktiver Beteiligungsführung des Bundes" von der Bundesregierung verabschiedet. Auffällig hierbei ist eine inhaltliche Zweiteilung:

Teil I: Public Corporate Governance Kodex

"Geht der Bund eine Beteiligung ein, so hat er zunächst - wie jeder private Anteilseigner - ein Interesse daran, dass das Unternehmen gut und seinem Interesse entsprechend geführt wird. Daher bedarf es zunächst eines Regelwerks, das Standards guter Unternehmensführung mit Anforderungen und Erwartungen an die Unternehmensorgane festlegt. Diese Aufgabe kommt dem PCGK zu."139

Teil II: Richtlinie für eine aktive Beteiligungsführung bei Unternehmen des Bundes

Der Inhalt des zweiten Teils ist kein PCGK, sondern gleicht einem Beteiligungshandbuch. Adressat dieses Teils sind die beteiligungsführenden Stellen des Bundes. "Die Hinweise sollen eine gute Beteiligungsführung nach einheitlichen Kriterien ermöglichen, einer ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Interessen des Bundes dienen und die Kontrolle der Beteiligungen erleichtern."140 Dieser zweite Teil gliedert sich in folgende Kapitel:

• Eingehen und Veränderung von Beteiligungen
• Führen der Beteiligung
• Prüfung und Berichterstattung
• Berufung von Personen in Überwachungsorgane und Geschäftsführungen

Zusätzlich beinhaltet der neue Bundes-PCGK (2020) verschiedene Mustervorlagen zur Sicherstellung einer einheitlichen Arbeitsweise.

D-PCGM

Gemäß seiner Präambel umfasst der Deutsche Public Corporate Governance-Musterkodex (D-PCGM) "Grundsätze zur verantwortungsvollen Steuerung, Leitung und Aufsicht von und in öffentlichen Unternehmen sowie Hinweise auf gesetzliche Vorschriften und Vorgaben".141 Er soll als Leitfaden die Mitarbeiter von Gebietskörperschaften bei der Erstellung individueller PCGKs unterstützen. Mit der Ausarbeitung des D-PCGM unter Leitung von Prof. Papenfuß war eine Expertenkommission aus den Bereichen Corporate Governance, Beteiligungssteuerung und Beteiligungsmanagement betraut. Ferner haben der Deutsche Städtetag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund unterstützende Beschlüsse zur Nutzung des D-PCGM gefasst und weitere Organisationen, wie der Rat für Nachhaltige Entwicklung der Bundesregierung, veröffentlichten unterstützende Stellungnahmen.142

131 Für weitere Begriffsabgrenzungen wird auf die Fachliteratur verwiesen. Beispiel: Schuppert, Governance-Forschung, Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, 2006.

132 Bundesministerium der Finanzen, Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes, 30.06.2009.

133 Papenfuß, Public Corporate Governance Musterkodex: Vorstellung, Erarbeitungsstand und Konsultation, 6. Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance, 16.04.2018, S. 5.

134 Heinrich Böll Stiftung, Public Corporate Governance Kodex, 2020.

135 Institut für den öffentlichen Sektor e.V.,...