Ressortforschung

Cover

Titel

Vorwort

Inhaltsübersicht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einführung

A. Ressortforschung als heterogene, historisch gewachsene "politisierte Rationalität"

B. Kontextualisierung der Ressortforschung: Diskurse um Rationalität und Legitimität staatlichen Handelns

I. Rechtsstaat und Rationalität

II. Demokratische Legitimation und sachliche Expertise

C. Gang der Untersuchung

1. Teil: Begriffliche und funktionale Bestimmung der Ressortforschung

A. Begriff der Ressortforschung

B. Aufgaben und Funktionen der Ressortforschung

I. Informationsdienstleistungen an die Politik

1. Problemerkennung und Problemlösung

2. Beratungsgegenstände und Beratungsmodi

3. Gefahr der Legitimationsforschung

II. Regulierungs- und Prüfaufgaben

1. Aufgabenspektrum

2. Sonderfall Referenzlaboratorien

III. Dienstleistungen für Dritte und die Öffentlichkeit

IV. Aufgaben im europäischen und internationalen Kontext

C. Formen der institutionalisierten Ressortforschung

I. Institutionalisierte Ressortforschung (Bundeseinrichtungen mit FuE-Aufgaben)

1. Organisationsformen

2. Ministerielle Aufsicht und ihr Verhältnis zur Forschungsplanung

a) Nichtrechtsfähige Ressortforschungseinrichtungen

b) (Teil-)rechtsfähige Ressortforschungseinrichtungen

3. Finanzierung der Bundesressortforschungseinrichtungen

II. Institutionalisierte Forschungskooperationen

1. Rechtsformen

2. Aufgaben der Institute und Beziehung zu den Bundesministerien

a) Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)

b) Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB)

c) Deutsches Biomasseforschungszentrum gGmbH (DBFZ)

d) Deutsches Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit gGmbH (DEval)

e) Deutsches Jugendinstitut e.V. (DJI)

f) Deutsches Zentrum für Altersfragen e.V. (DZA)

g) Deutsches Institut für Entwicklungspolitik gGmbH (DIE)

3. Finanzierung

4. Zusammenfassende Einordnung

III. Zusammenfassende Bestimmung der institutionalisierten Ressortforschung

1. Formale Kriterien

2. Materielle Kriterien

a) Kriterium der Forschungsintensität

b) Kriterium der Zweckgebundenheit

c) Spannung zwischen der Forschung und der Zweckgebundenheit

3. Ressortforschungseinrichtung als politischer Begriff und als dieser Forschungsarbeit zugrunde liegender Arbeitsbegriff

D. Institutionalisierte Ressortforschung als spezifischer Teil der außeruniversitären Forschung

I. Die außeruniversitäre Forschung: Orte der Forschung und Politikberatung

II. Die außeruniversitären Forschungseinrichtungen

1. Die Max-Planck-Gesellschaft und ihre Forschungsinstitute

a) Finanzierung, Selbstverwaltung und staatliche Kontrolle

b) Schnittmenge mit dem Aufgabenbereich der Ressortforschung

2. Die Fraunhofer-Gesellschaft und ihre Forschungsinstitute

a) Finanzierung, Selbstverwaltung und staatliche Kontrolle

b) Schnittmenge mit dem Aufgabenbereich der Ressortforschung

3. Die Helmholtz-Gemeinschaft und ihre Zentren

a) Finanzierung, Selbstverwaltung und staatliche Kontrolle

b) Schnittmenge mit dem Aufgabenbereich der Ressortforschung

4. Die Leibniz-Gemeinschaft und ihre Institute

a) Finanzierung, Selbstverwaltung und staatliche Kontrolle

b) Schnittmenge mit dem Aufgabenbereich der Ressortforschung

aa) Bernhard-Nocht-Institut für Tropenmedizin (BNITM)

bb) Leibniz-Institut DSMZ-Deutsche Sammlung von Mikroorganismen und Zellkulturen GmbH (DSMZ)

III. Wissenschaftliche Akademien

1. Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina

2. Deutsche Akademie der Technikwissenschaften (acatech)

IV. Verortung der Ressortforschung im Rahmen der außeruniversitären öffentlichen Forschung

E. Extramurale Ressortforschung

I. Kriterien und rechtliche Anforderungen der Vergabe

II. Ministerieller Einfluss auf die extramurale Ressortforschung

III. Extramurale Ressortforschung in Abgrenzung zu weiterer Forschungsförderung

F. Vorzüge und Nachteile der integrativen Struktur der Ressortforschung

I. Klassische Grundmodelle einer Interaktion von Wissenschaft und politischer Entscheidung

II. Vorzüge einer integrativen Ressortforschungsstruktur

1. Gelingender Wissenstransfer

2. Zugriff und Verfügbarkeit von langfristigen Forschungs- und Entwicklungsleistungen

3. Befähigung der Verwaltung

4. Geheimhaltungsinteresse

III. Kritische Würdigung

G. Zwischenfazit

2. Teil: Ausgestaltung der institutionalisierten Ressortforschung des Bundes auf der Grundlage des Grundgesetzes

A. Reichweite der Bundeskompetenz für die institutionalisierte Ressortforschung

I. Historische Entwicklung der Bundeskompetenzen für bundeseigene Ressortforschungseinrichtungen in Theorie und Rechtspraxis

1. Deutsches Kaiserreich

2. Weimarer Republik

3. Die junge Bundesrepublik Deutschland

II. Systematik der Bundesverwaltungskompetenzen

III. Bundesverwaltungskompetenz nach Art. 87 Abs. 3 GG als Grundlage für die Bundesressortforschung

1. Einrichtungstypen nach Art. 87 Abs. 3 GG

a) Selbständige Bundesoberbehörden

aa) Merkmal der "Selbständigkeit"

bb) Unabhängige (Regulierungs-)Behörden nach unionsrechtlichen Vorgaben

cc) Selbständigkeit im Verhältnis zu den Landesbehörden

dd) Selbständigkeit als konstitutives Merkmal

ee) Folgen für die Errichtung von Ressortforschungsbehörden

b) Bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts

c) Weitere Typen der Bundesverwaltung

2. Voraussetzungen

a) Gesetzgebungskompetenz des Bundes

b) Gesetzesvorbehalt

3. Zwischenfazit

IV. Ressortforschung im Rahmen spezieller Bundesverwaltungskompetenzen

1. Bundeseigene Verwaltung nach Art. 87 Abs. 1 GG

2. Bundeseigene Verwaltung nach Art. 87 b GG

3. Keine Bundesressortforschungskompetenz nach Art. 91 b GG

V. Ungeschriebene Bundesverwaltungskompetenzen

1. Die Annexkompetenz und Kompetenz kraft Sachzusammenhangs

a) Stand der Diskussion

b) Die Ressortforschung als Annexkompetenz des Bundes

2. Kompetenz kraft Natur der Sache

3. Ressortforschung als Annexkompetenz zu einer Kompetenz kraft Natur der Sache

4. Geltung eines Gesetzesvorbehaltes für die auf ungeschriebenen Verwaltungskompetenzen beruhende Ressortforschung

a) Institutioneller Gesetzesvorbehalt

b) Grundrechtlich-rechtsstaatlicher Gesetzesvorbehalt

VI. Zwischenfazit

B. Ressortforschung und Wissenschaftsfreiheit im Rechtsstaat

I. Ressortforschung als Forschung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 GG

1. Bestimmung von Wissenschaft und Forschung

a) Parameter einer Begriffsbestimmung

b) Begriffsklärungen und Verhältnisbestimmung von Wissenschaft und Forschung

aa) Definition von Wissenschaft und Forschung

bb) Verhältnisbestimmung

2. Ressortforschung als Forschung

II. Der objektivrechtliche Gehalt des Art. 5 Abs. 3 GG und seine Bedeutung für die Ressortforschung

1. Die objektivrechtliche Funktion als Katalysator neuer Grundrechtsfunktionen

2. Das Hochschulurteil des BVerfG und seine eingeschränkte Bedeutung für die Ressortforschung

3. Verhältnisbestimmung von objektivrechtlichem Gehalt und subjektivem Recht

a) Diskussion des Meinungsstandes im Schrifttum

b) Rechtsprechung

4. Bereichsgarantie der Wissenschaft

III. Argumentationslinien zur Begründung einer Ressortforschungsfreiheit im Schrifttum

1. Freiheit der Ressortforschung aufgrund negativer Kompetenznorm

2. Forschungsfreiheit als Gebot politischer Vernunft und als Rationalitätserfordernis

IV. Neuer Ansatz: Ressortforschungsfreiheit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips in Verbindung mit der objektivrechtlichen Garantie der Wissenschaftsfreiheit

1. Dogmatische Anknüpfungspunkte

a) Geltung der objektivrechtlichen Wissenschaftsfreiheit im Rahmen der Verfassungsbindung der Staatsgewalten

b) Freiheitliche Gestaltung der Ressortforschung als Rationalitätsanforderung des Rechtsstaatsprinzips

c) Zwischenfazit

2. Verbot der Legitimationsforschung

3. Organisationsrechtliche Absicherungen

4. Subsidiarität von Staatsforschung

V. Stellung des einzelnen Ressortforschers

1. Stand der Diskussion

a) Keine Geltung der Wissenschaftsfreiheit innerhalb der grundrechtsverpflichteten Staatsorganisation

b) Art. 33 Abs. 5 GG als eingriffsgestattende Vorbehaltsklausel

c) Art. 33 Abs. 4 und 5 GG als verfassungsimmanente Schranke

2. Eigener Ansatz

VI. Stellung der Ressortforschungseinrichtungen

1. Bundesoberbehörden/nichtrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts

2. (Teil-)rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts

3. Juristische Personen des Privatrechts

a) Staatliche Eigengesellschaften und gemischtöffentliche Unternehmen

b) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen sowie staatlich "beherrschte" Stiftungen des bürgerlichen Rechts und eingetragene Vereine

VII. Zwischenfazit

3. Teil: Einrichtungen der Gesundheitsressortforschung als Element des Vorsorgeverwaltungsrechts

A. Einführung in die Gesundheitsressortforschung

I. Gesundheitsressortforschung als Referenzgebiet

II. Staatliche Pflicht zur Vorsorge im Gesundheitsbereich

III. Anfänge und allgemeine Strukturen der Gesundheitsressortforschung

1. Entwicklung der Ressortforschungseinrichtungen im Gesundheitssektor

2. Gemeinsame Grundlagen - die ministerielle Führung der Ressortforschung

IV. Ressortforschung in Abgrenzung zu anderer Forschungsförderung im Gesundheitsbereich

B. Ressortforschungseinrichtungen des Bundesministeriums für Gesundheit

I. Robert Koch-Institut (RKI) in Berlin

1. Historie

2. Rechtsform und verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage

3. Aufgaben

a) Gesetzlich zugewiesener Aufgabenbereich

b) Insbesondere: Forschungsbasierte Dienstleistungsaufgaben für die Verwaltung und Öffentlichkeit nach dem Infektionsschutzgesetz einschließlich der Aufgaben in der Corona-Pandemie

aa) Allgemein: Forschungsbasierte Public Health-Aufgaben

bb) Epidemiologisches Meldesystem

cc) Entscheidungsvorbereitende Kompetenzen, quasi-regulatorische Kompetenzen und regulatorische Kompetenzen

dd) Information der (Fach-)Öffentlichkeit

c) Insbesondere: Regulierungsaufgaben nach dem Stammzellgesetz

d) Sitz unabhängiger öffentlicher Kommissionen

e) Bedeutung der Forschung für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben

f) Unterstützungsdienstleistungen an die Bundesländer

g) Aufgaben im Rahmen des Europäischen Verwaltungsverbundes und internationale Aufgaben

4. Aufsicht und innere Behördenorganisation

a) Fachaufsicht

b) Forschungsplanung und wissenschaftliche Qualitätskontrolle

5. Zwischenfazit

II. Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) in Bonn

1. Historie

2. Rechtsform und verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage

3. Aufgaben

a) Gesetzlich zugewiesener Aufgabenbereich

b) Insbesondere: Arzneimittelzulassung und Pharmakovigilanz

c) Bedeutung der Forschung für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben

d) Aufgaben im Rahmen des Europäischen Verwaltungsverbundes und internationale Aufgaben

4. Aufsicht und innere Behördenorganisation

a) Fachaufsicht

b) Forschungsplanung und wissenschaftliche Qualitätskontrolle

5. Zwischenfazit

III. Paul-Ehrlich-Institut - Bundesinstitut für Impfstoffe und biomedizinische Arzneimittel (PEI) in Langen

1. Historie

2. Rechtsform und verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage

3. Aufgaben

a) Gesetzlich zugewiesener Aufgabenbereich

b) Bedeutung der Forschung für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben

c) Aufgaben im Rahmen des Europäischen Verwaltungsverbundes und internationale Aufgaben

4. Aufsicht und innere Behördenorganisation

a) Fachaufsicht

b) Forschungsplanung und wissenschaftliche Qualitätskontrolle

5. Zwischenfazit

IV. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) in Köln

1. Historie

2. Rechtsform und verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage

3. Aufgaben

a) Errichtungserlass und gesetzlich zugewiesener Aufgabenbereich

b) Bedeutung der Forschung für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben

c) Aufgaben im Rahmen des Europäischen Verwaltungsverbundes und internationale Aufgaben

4. Aufsicht und innere Behördenorganisation

a) Fachaufsicht

b) Forschungsplanung und wissenschaftliche Qualitätskontrolle

5. Zwischenfazit

C. Ressortforschung als Teil der Vorsorgeverwaltung

I. Vorsorgeverwaltungsrecht

1. Begriff

2. Anschluss an Theorien zum Risikobegriff

3. Anschluss an das Vorsorgeprinzip

4. Zusammenfassende Begriffsbestimmung

II. Ressortforschungseinrichtungen als Behördenmodell im Vorsorgeverwaltungsrecht

III. Gerichtliche Überprüfung der Entscheidungen von Ressortforschungseinrichtungen im Vorsorgeverwaltungsrecht

1. Beurteilungsspielraum anhand der Kriterien der Rechtsprechung

a) Prognoseentscheidungen und Risikobewertungen

b) Kriterien der Rechtsprechung und Einordnung der Ressortforschung

c) Abgrenzung zur eingeschränkten Kontrolldichte bei außerrechtlichen Erkenntnisdefiziten ("Plausibilitätsprüfung")

d) Ressortforschungsbehörden im Rahmen der Dogmatik des Beurteilungsspielraums durch die Rechtsprechung

2. Beurteilungsspielraum anhand im Schrifttum vertretener Kriterien

a) Vertretbarkeit anstelle von Richtigkeit

b) Untrennbarkeit von Erkenntnis- und Wertungsvorgang

3. Ressortforschungseinrichtungen und ihr Beurteilungsspielraum

IV. Gesundheitsressortforschungsbehörden als Expertenverwaltungsmodell im Vorsorgeverwaltungsrecht

1. Die wissenschaftliche Behörde als Ausdruck eines eigenen Legitimationsmodells (symbiotisches Modell)

2. Anforderungen an wissenschaftliche Behörden

3. Wissenschaft und Wertung

4. Teil: Forschung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Bereich unionsrechtlicher Gesundheitsvorsorgeverantwortung

A. Ausgangspunkt der Überlegungen

B. Begriffsbestimmung und Formen einer "Ressortforschung" der Europäischen Union

I. Begriffsbestimmung

II. Zu untersuchende Formen einer unionsrechtlichen Ressortforschung

C. Gesundheitsressortforschungskompetenz der Europäischen Union

I. Bedeutung von Unionskompetenzen für die Ressortforschung im Europäischen Verwaltungsverbund

II. Entwicklung der Unionskompetenzen im Gesundheits- und Forschungspolitikbereich

III. Unionskompetenzen im Bereich der Gesundheit

1. Geteilte Zuständigkeit im Bereich der Gesundheits(produkte-) sicherheit

2. Ergänzende Zuständigkeit im Bereich öffentlicher Gesundheitsvorsorge

3. Gesundheitsschutz als Querschnittsmaterie

4. Ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Gesundheitsversorgung

IV. Forschungsförderungskompetenz

V. (Ressort-)Forschungskompetenz

1. Keine allgemeine (Ressort-)Forschungskompetenz

2. Keine explizite Gesundheitsforschungskompetenz

3. Ressortforschung als Annexkompetenz

4. Informationsrechtskompetenz

VI. Zwischenfazit

D. Institutionelle Kompetenz zur Errichtung von Ressortforschungseinrichtungen

I. Unionale Eigenverwaltungskompetenzen

II. Die institutionelle Dimension der unionalen Eigenverwaltungskompetenz

1. Ressortforschungseinrichtungen als Verwaltungseinheiten der Kommission - unmittelbare Verwaltung

2. Ressortforschungseinrichtungen als unabhängige Einrichtungen - mittelbare Verwaltung

a) Institutionelle Ermächtigung aufgrund von Sachkompetenzen zur Gesundheitsressortforschung

aa) Einrichtungen zur Rechtsangleichung im Binnenmarkt nach Art. 114 AEUV

bb) Einrichtungen zur Gesundheitsproduktesicherheit nach Art. 168 Abs. 4 AEUV

cc) Einrichtungen als (Förder-)Maßnahmen nach Art. 168 Abs. 5 AEUV

b) Einrichtungen zur Durchführung der Forschungsrahmenprogramme nach Art. 187 AEUV

c) Institutionelle Ermächtigung durch die Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV

d) Keine institutionelle Ermächtigung nach Art. 298 AEUV

e) Errichtung im Rechtsetzungsverfahren

f) Umfang der Kompetenzen

III. Zwischenfazit

E. Formen institutionalisierter (Gesundheits-)Ressortforschung auf Unionsebene

I. Die Gemeinsame Forschungsstelle (GFS/JRC)

1. Rechtsgrundlage

2. Organisationsform

a) Rechtliche Stellung innerhalb der Kommission

b) Organe

3. Aufgabenbereich und Forschungsplanung

a) Allgemeiner Aufgabenbereich

b) Direkte und indirekte Forschung

c) Spezifische Ressortforschungstätigkeit

aa) Aufgaben

bb) Insbesondere: "knowledge management for policy"

cc) Adressaten der Ressortforschung

dd) Alleinstellungsmerkmale der Ressortforschungsausübung

d) Forschungsplanung auf mehreren Ebenen

4. Gesundheitsressortforschung durch die Forschungsstellendirektion "Gesundheit, Konsumenten und Referenzmaterialien"

5. Die Gemeinsame Forschungsstelle im Verwaltungsverbund

6. Zwischenfazit

II. Das wissenschaftliche Ausschusswesen der Europäischen Kommission am Beispiel des wissenschaftlichen Ausschusses "Gesundheitsrisiken, Umweltrisiken und neu auftretende Risiken" (SCHEER)

1. Das wissenschaftliche Ausschusswesen

a) Wissenschaftliche Ausschüsse und sonstige Expertengruppen

b) Funktion wissenschaftlicher Ausschüsse

2. Der wissenschaftliche Ausschuss SCHEER

a) Gründungshistorie von SCHEER

b) Aufgabenbereich von SCHEER

c) Einordnung in die Verwaltungsstruktur

3. Zwischenfazit

III. Informations- und Wissenschaftsagenturen der Europäischen Union im Politikbereich der Gesundheit

1. Das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC)

a) Historie

b) Organisationstruktur

c) Ressortforschungsaufgaben

d) Aufgaben und Tätigkeiten im Rahmen der COVID-19- Pandemie

e) Das ECDC als Form einer Verbundressortforschung

2. Die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA)

a) Historie

b) Organisationsstruktur

aa) Verwaltungsrat und Verwaltungsdirektor

bb) Wissenschaftliche Ausschüsse und Arbeitsgruppen

(1) Ausschuss für Humanarzneimittel (CHMP)

(a) Zusammensetzung

(b) Arbeitsgruppen und wissenschaftliche Beratergruppen

(c) Aufgaben

(d) Grad der Unabhängigkeit

(2) Ausschuss für die Risikobewertung der Pharmakovigilanz (PRAC)

c) Ressortforschungsaufgaben

d) Die Europäische Arzneimittel-Agentur als Form einer Verbundressortforschung

3. Agenturen als Verbundressortforschungseinrichtungen einschließlich vergleichender Bezüge zu den deutschen Ressortforschungseinrichtungen

F. Beurteilungsspielraum (ressort-)forschungsgestützter Entscheidungen im Politikbereich der Gesundheitsvorsorge

I. Unmittelbarer Beurteilungsspielraum entscheidungsbefugter Organe und Agenturen

II. Mittelbarer Beurteilungsspielraum wissenschaftlicher Ausschüsse und nicht entscheidungsbefugter Agenturen

III. Zwischenfazit

G. Verbot der Legitimationsforschung

I. Ressortforschung und Wissenschaftsfreiheit

1. Ressortforschung als "Forschung" im Sinne von Art. 13 GRCh

2. Objektivrechtliche Gehalte von Art. 13 GRCh

II. Verbot der Legitimationsforschung als Gebot des Rechtsstaatsprinzips

III. Zwischenfazit

H. Systematisierung einer unionalen Ressortforschung

I. Pflicht zum wissenschaftsbasierten Handeln

II. Reflexion auf den Grundsatz der Trennung von Risikobewertung und Risikomanagement in der Organisation der unionalen Gesundheitsressortforschung

III. Unionale Ressortforschungskompetenz im Bereich der Gesundheitspolitik

IV. Formen unionaler Ressortforschung im Verwaltungsverbund

1. Institutionalisierte unionale Eigenressortforschung

2. Institutionalisierte und netzwerkartige Verbundressortforschung

V. Unabhängigkeit der unionalen Ressortforschung

1. Grund und Grenzen der Unabhängigkeit

a) Argument für die Unabhängigkeit: Sicherstellung einer unvereinnahmten Fachkompetenz

b) Grenzen der Unabhängigkeit bei entscheidungsbefugten Ressortforschungsarrangements

c) Zur Transparenz als Kontrollmechanismus der Unabhängigkeit

2. Gegenwärtige Strukturen der Unabhängigkeit

VI. Überlegungen zur Neujustierung der unionalen Ressortforschung

1. Problematik einer primärrechtlichen Verortung

2. Neuordnung der Gemeinsamen Forschungsstelle als Agentur

3. Ausbau der unionalen Ressortforschung

5. Teil: Fazit

Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Stichwortverzeichnis