1. TEIL: GRUNDLAGEN ZUM VERWALTUNGSRECHT 19
A. Verwaltung und Verwaltungsrecht – Wie beides zusammenhängt 19
I. Arbeitsmaterialien/Zitierweisen 19
II. Rechtliche Grundlagen 23
1. Verfassungsrecht – Verwaltungsrecht 24
2. Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht 25
3. Abgrenzung Zivilrecht / Öffentliches Recht 26
III . Was ist Verwaltung? 27
1. Der allgemeine Verwaltungsbegriff 27
2. Der juristische Verwaltungsbegriff 29
3. Organisation der Verwaltung 31
B. Staat und Bürger– Ein wechselseitiges Verhältnis 35
I. Konflikt zwischen Staat und Einzelnem 36
II. Historische Entwicklung 38
1. Neuzeit bis Absolutismus 38
2. Konstitutionelle Monarchie 41
a) Beziehung zwischen Staat und Bürger 43
b) Impermeabilitätsdoktrin 43
3. Weimarer Republik 44
4. Nationalsozialismus 45
5. Bundesrepublik Deutschland 45
6. Vom Macht- zum Rechtsverhältnis 47
C. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung – Grund und Grenze 49
I. Gesetzesbegriffe 49
1. Formeller Gesetzesbegriff 49
2. Materieller Gesetzesbegriff 50
a) Allgemeinverbindliche Regelung 50
b) Einzelfall- und Maßnahmegesetze 52
c) Geltungsraum des Gesetzes 52
d) Innen-/Außenrecht 53
3. Verhältnis zwischen formellen und materiellen Gesetzen 54
II. Gesetze als Grundlage für Verwaltungshandeln 56
1. Vorrang des Gesetzes 57
2. Vorbehalt des Gesetzes . 58
a) Etatismus vs. Liberalismus 58
b) Umfang des Gesetzesvorbehalts 60
(1) Lehre vom Totalvorbehalt 60
(2) Wesentlichkeitstheorie 61
c) Zusammenfassung 62
3. Aufgabe und Befugnis 64
a) Aufgabennormen 64
b) Befugnisnormen 65
c) Generalklauseln 67
d) Trennung von Aufgabe und Befugnis 69
e) Rechtsprechung: Behördliche Warnungen 70
f) Rechtmäßigkeit der Befugnisnorm 73
III. Gewohnheitsrecht 74
IV. Normenhierarchie und Normenkollision 75
1. Rechtsnormen unterschiedlicher Rechtsträger und Rangstufen 76
2. Kollision mit europäischem Recht 77
3. Kollision gleichrangiger Normen 78
4. Gewohnheitsrecht 79
5. Völkerrecht 79
V. VwVfG und VwGO 79
VI. Europarecht 83
1. Wirkung des Europarechts auf das Verwaltungsrecht 83
2. Europarecht i . e . S . 84
a) EGKS, EWG, Euratom 84
b) Gründung der EU 85
c) EU nach Lissabon 86
3. Europarecht i . w . S ., auch EMRK 86
4. Rechtsquellen im Überblick 87
5. Primäres Unionsrecht 88
6. Sekundäres Unionsrecht 89
a) Verordnung 89
b) Richtlinie 90
c) Beschlüsse 90
d) Empfehlungen und Stellungnahmen 91
e) Vollzug des Unionsrechts 91
VII. Übersicht 91
D. Organisation und Zuständigkeit – Der Rahmen der Verwaltung 93
I. Organisation und Zuständigkeit 93
II. Zuständigkeit als Rechtsverhältnis 94
III. Prüfung der Zuständigkeit 95
1. Verbandskompetenz – Landes- und Bundesverwaltung 95
2. Gesetzgebungskompetenz 96
3. Verwaltungskompetenz 98
a) Grundsätzlich Ländersache 98
b) Bundeseigene und mittelbare Verwaltung des Bundes 99
c) Landeszuständigkeit als landeseigene Angelegenheit oder im Auftrag des Bundes 100
IV. Verwaltungsträger, Behörde, Amt, Organ, Amts- und Organverwalter 102
1. Verwaltungsträger– Rechtsperson des öffentlichen oder des privaten Rechts 102
2. Beliehene 103
3. Organe und Organverwalter 103
4. Behörde 105
5. Amt im institutionellen und funktionellen Sinne 106
V. Zuständigkeiten (sachlich, örtlich, instanziell, funktionell) 107
VI. Verwaltungsaufbau der Bundesländer 108
1. Unmittelbare Landesverwaltung 109
2. Mittelbare Landesverwaltung 112
a) Körperschaften 112
b) Anstalten 117
c) Stiftungen 118
VII. Übersicht 118
2. TEIL: HANDLUNGSFORMEN DER VERWALTUNG 121
A. Die Handlungsformen im Überblick 121
I. Sinn der Handlungsformen 121
II. Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Handlungsformen der Verwaltung 121
III. Öffentlich-rechtliches Handeln der Verwaltung 122
1. Abstrakt-generelle Handlungsformen 122
a) Rechtsverordnung 123
b) Satzung 125
c) Verwaltungsvorschrift 127
2. Einzelfallbezogene Handlungsformen 133
a) Verwaltungsakt 133
b) Öffentlich-rechtlicher Vertrag 134
c) Realakt 134
3. Plan 135
IV. Privatrechtliches Handeln der Verwaltung 136
1. Fiskalprivatrecht 137
2. Verwaltungsprivatrecht 138
3. Anwendbares Recht 139
4. Zwei-Stufen-Lehre 141
B. Der Verwaltungsakt – Der klassische Zeigefinger 143
I. Funktionen der Verwaltungsakte 143
1. Konkretisierungsfunktion 143
2. Titel- und Vollstreckungsfunktion 144
3. Verfahrens- und Rechtsschutzfunktion 145
4. Stabilisierungsfunktion, Bestandskraft 146
5. Zusammenfassung 148
II. Tatbestandsmerkmale 148
1. Behörde 150
2. Hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts 151
3. Regelung 152
4. Einzelfall 156
5. Unmittelbare Außenwirkung 160
a) Beispiel: Umsetzung, Versetzung 160
b) Beispiel: Schulnoten 161
c) Sonderfälle: Verwaltungsakte gegenüber Verwaltungsträgern, Relativer Verwaltungsakt . 162
II. Verwaltungsakt kraft Form 162
IV. Arten der Verwaltungsakte 163
1. Unterscheidung nach Regelungsinhalt 163
2. Unterscheidung nach begünstigendem oder belastendem Charakter 164
3. Unterscheidung nach dem Zustandekommen 166
4. Verwaltungsakte bei unklaren Sachverhalten 170
5. Verwaltungsakte durch Genehmigungsfiktion 171
V. Begrifflichkeiten, die mit dem Verwaltungsakt zusammen- hängen 172
1. Vorbescheid und Teilgenehmigung 172
2. Zusage und Zusicherung 174
VI. Wirkung von Verwaltungsakten 176
1. Tatbestandswirkung 176
2. Feststellungswirkung 176
3. Konzentrationswirkung 177
VII. Bekanntgabe von Verwaltungsakten 177
1. Bekanntgabefiktion, § 41 Abs . 2 S . 1 VwVfG 178
2. Öffentliche Bekanntgabe 179
3. Zustellung 180
VIII. Fristen 184
1. Fristbeginn 185
a) Behördliche Fristen 185
b) Gesetzliche Fristen 185
2. Fristende 190
3. Wiedereinsetzung 193
IX. Bestandskraft 194
X. Nichtigkeit von Verwaltungsakten 194
1. Positivkatalog, § 44 Abs . 2 VwVfG 197
3. Generalklausel, § 44 Abs . 1 VwVfG 198
4. Prüfungsreihenfolge 199
XI. Übersicht 200
C. Der öffentlich-rechtliche Vertrag – Verwaltung auf Augenhöhe 205
I. Arten des öffentlich-rechtlichen Vertrages 205
1. Verwaltungsrechtlicher Vertrag, §§ 54 ff . VwVfG 206
2. Subordinationsrechtliche und koordinationsrechtliche Verträge 208
3. Austausch- und Vergleichsverträge 209
a) Vergleichsvertrag, § 55 VwVfG 209
b) Austauschvertrag, § 56 VwVfG 211
4. Verpflichtungs- und Verfügungsvertrag 215
II. Prüfungsschema für den Verwaltungsvertrag 215
1. Anwendbarkeit von §§54ff . VwVfG 215
2. Vorliegen eines Verwaltungsvertrages 216
3. Wirksamkeit des Vertrages 217
a) Formelle Wirksamkeit 218
b) Materielle Rechtswidrigkeit 219
(1) Nichtigkeitsgründe des §59 Abs .2 VwVfG 220
(2) Nichtigkeitsgründe des §59 Abs .1 VwVfG 221
4. Anspruch untergegangen und durchsetzbar 223
III. Neue Kooperationsformen: Mediation, Zielvereinbarung 225
IV. Übersicht 230
3. TEIL: ANFORDERUNGEN AN DAS BEHÖRDLICHE HANDELN 231
A. Ermessen, Unbestimmter Rechtsbegriff, Beurteilungsspielraum 231
I. Verwaltung zwischen Gesetzesbindung und richterlicher Kontrolle 231
1. Grenzen der Gesetzesbindung und Justiziabilität 232
2. Flexibilität der Rechts-, insbesondere der Gesetzessprache 232
3. Exkurs zur Methode: Normstruktur Tatbestand – Rechtsfolge, gebundene Entscheidung – Ermessen 233
4. Entschließungsermessen und Auswahlermessen 234
II. Abgrenzung gebundene Verwaltung und Ermessensverwaltung 235
III. Ermessensgrenzen und gerichtliche Überprüfbarkeit 237
IV. Ermessensfehler 237
1. Ermessensnichtgebrauch 238
2. Ermessensüberschreitung bzw . -unterschreitung 238
3. Ermessensfehlgebrauch 239
a) Ermessensmissbrauch 239
b) Abwägungsmangel 239
c) Sonstige Rechtsfehler 241
4. Zusammenfassung der Fehlerkategorien 242
V. Aufbaufragen (incl . Prüfung § 114 S . 1 VwGO) 243
VI. Spezialfragen 244
1. Besonderheiten bei der Begründung von Ermessens- Verwaltungsakten 244
2. Intendiertes Ermessen 245
3. Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung 246
4. Ermessensreduzierung „auf Null“ 248
VII. Unbestimmte Rechtsbegriffe 250
VIII. Scheinbare Koppelungstatbestände 251
IX. Beurteilungsspielräume 252
1. Kriterien, die für Beurteilungsspielraum sprechen 254
2. Kriterien, die für gerichtliche Überprüfbarkeit sprechen 256
X. Übersicht 257
B. Formelle Voraussetzungen des behördlichen Handelns 261
I. Formelle Voraussetzungen im Einzelnen 261
II. Zuständigkeit 262
1. Wiederholung: Verbandskompetenz, Zuständigkeits- arten 262
2. Vertiefung: Örtliche Zuständigkeit 263
3. Vertiefung: Sachliche Zuständigkeit 265
III. Verfahren 265
1. Das nichtförmliche Verwaltungsverfahren 266
a) Beginn und Ende des Verfahrens 268
b) Beteiligungsfähigkeit 269
c) Konkrete Beteiligung 270
d) Handlungsfähigkeit 270
e) Vertretung 271
f) Ausgeschlossene Personen 272
g) Verfahrensrechte der Beteiligten 274
(1) Beratungs- und Auskunftsrecht 274
(2) Akteneinsicht 278
(3) Anhörungsrecht 283
(4) Recht auf Geheimhaltung 290
h) Zusammenspiel der Vorschriften des nichtförmlichen Verfahrens und der besonderen Verfahren 290
2. Das förmliche Verwaltungsverfahren 291
3. Das Planfeststellungsverfahren 293
4. Verfahren über eine einheitliche Stelle 297
5. Das Rechtsbehelfsverfahren 299
IV. Form 300
1. Grundsatz der Formfreiheit 300
2. Bestimmtheitsgebot 300
3. Behördenangabe, Unterschrift 301
4. Begründung 302
5. Umdeutung 303
6. Rechtsbehelfsbelehrung 305
1. Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten 306
2. Heilung 307
3. Folgenlosigkeit 311
4. Prüfungsreihenfolge 312
VI. Exkurs: Anfertigung eines Bescheides (Bescheidtechnik) 313
1. Bescheidarten 313
2. Form der Bescheide 313
3. Stil der Bescheide 314
4. Aufbau der Bescheide 315
a) Eingangsteil 316
b) Tenor 316
c) Begründung 317
d) Rechtsbehelfsbelehrung 320
e) Schlussformel 320
VII. Übersicht 321
C. Materielle Voraussetzungen des behördlichen Handelns 323
I. Tatbestand 323
1. Subsumtion 323
2. Verwaltungsakt-Befugnis 325
II. Rechtmäßigkeit der Rechtsfolge 327
1. Gebundene Entscheidung 328
2. Ermessensentscheidung: Verhältnismäßigkeit 328
a) Geeignetheit 329
b) Erforderlichkeit 329
c) Angemessenheit 330
III. Übersicht 331
4. TEIL: BESONDERHEITEN ZUM VERWALTUNGSAKT 333
A. Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten 333
I. Gesetzliche Regelungen 333
II. Begriff der Nebenbestimmung 335
III. Arten von Nebenbestimmungen 335
1. Befristung 337
2. Bedingung 337
3. Widerrufsvorbehalt 338
4. Auflage 339
a) Abgrenzung zwischen Auflage und Bedingung 340
b) „Modifizierende Auflage“ 340
5. Auflagenvorbehalt 341
IV. Zulässigkeit von Nebenbestimmungen 343
1. Besonderes Verwaltungsrecht 344
2. § 36 VwVfG 345
3. § 36 Abs . 3 VwVfG und allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 346
V. Übersicht 348
B. Verwaltungsvollstreckung 351
I. Verwaltungsvollstreckung 351
II. Gesetzliche Regelungen 352
III. Beitreibungsverfahren 353
IV. Verwaltungszwang 354
1. Zwangsmittel 354
a) Ersatzvornahme 355
b) Zwangsgeld und subsidiäre Zwangshaft 356
c) Unmittelbarer Zwang 357
2. Verfahren 358
a) Gestrecktes Verfahren 358
(1) Androhung 358
(2) Festsetzung 358
(3) Anwendung 359
(4) Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes? 360
b) Sofortiger Vollzug 361
c) Vollstreckungshindernisse 363
V. Übersicht 364
C. Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten 365
I. Gesetzliche Regelungen 365
II. Rücknahme: § 48 VwVfG 366
1. Rücknahme belastender Verwaltungsakte 367
2. Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte 367
a) Rücknahme von Leistungsbescheiden 368
b) Rücknahme anderer Verwaltungsakte 371
3. Rücknahmefrist 374
4. Einfluss des Europarechts 376
III. Widerruf: § 49 VwVfG 378
1. Widerruf belastender Verwaltungsakte 379
2. Widerruf begünstigender Verwaltungsakte 380
a) Widerruf von Leistungsbescheiden 381
b) Widerruf anderer Verwaltungsakte 381
3. Rücknahmefrist 382
IV. Behördenzuständigkeit 383
V. § 50 VwVfG 383
VI. § 49a VwVfG 383
VII. Übersicht 384
5. TEIL: KONTROLLE DES VERWALTUNGSHANDELNS 391
A. Rechtsschutz im Verwaltungsrecht – Ein Überblick 391
I. Rechtsschutz gegen rechtswidrige und nichtige Verwaltungsakte 391
II. Alternative Konfliktbeilegungsverfahren 392
III. Gerichtlicher Rechtsschutz im Überblick 393
1. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage 393
2. Andere Klagearten 394
3. Übersicht 394
IV. Widerspruchsverfahren im Überblick 395
1. Ablauf des Widerspruchsverfahrens 396
2. Wirkungen des Widerspruchsverfahrens 396
a) Suspensiveffekt 396
b) Funktionen 397
3. Prüfung des Widerspruchsverfahrens 398
a) Zulässigkeit des Widerspruchs 398
b) Begründetheit des Widerspruchs 403
4. Widerspruch in der Praxis 405
B. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz 413
I. Einordnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 413
II. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit 413
III. Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit 414
1. Außergerichtliche Rechtsbehelfe 414
2. Gerichtliche Rechtsbehelfe 415
IV. Verfahrensgrundsätze der Verwaltungsgerichtsbarkeit 417
V. Entscheidungsformen der Verwaltungsgerichtsbarkeit 418
1. Urteil als Grundform 418
2. Rechtskraft 421
C. Prozessrecht in der Fallbearbeitung 423
I. Aufgabenstellungen 423
II. Prüfungsschemata 424
III. Prüfung eines verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfs 428
1. Sachentscheidungsvoraussetzungen 428
2. Prozessuale Besonderheiten 440
3. Begründetheit 441
D. Die Klagearten des Verwaltungsprozesses 443
I. Verwaltungsgerichtliche Rechtsbehelfe im Überblick 443
II. Die Anfechtungsklage (§ 42 I, 1 . Alt . VwGO) 445
1. Zulässigkeit 448
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 448
b) Statthafte Klageart 448
c) Klagebefugnis 452
d) Vorverfahren 454
e) Klagefrist 456
f) Klagegegner 456
g) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen 456
2. Begründetheit 457
a) Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts 457
b) Rechtsverletzung 459
3. Exkurs: Annexantrag 459
4. Exkurs: Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen 460
a) Ältere Ansichten 460
b) Neuere Rechtsprechung 462
c) Kritik 463
5. Übersicht 465
III. Die Verpflichtungsklage (§ 42 I, 2 . Alt . VwGO) 474
1. Zulässigkeit 476
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 476
b) Statthafte Klageart 476
c) Klagebefugnis 477
d) Vorverfahren 478
e) Klagefrist 478
f) Klagegegner 479
g) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen 479
2. Begründetheit 479
a) Anspruchsgrundlage 482
b) Formelle Anspruchsvoraussetzungen 482
c) Materielle Anspruchsvoraussetzungen 482
d) Rechtsfolge 482
3. Exkurs: Rechtsschutz bei Ermessensentscheidungen 483
4. Übersicht 486
IV. Allgemeine Leistungsklage 492
1. Zulässigkeit 492
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 492
b) Statthafte Klageart 493
c) Klagebefugnis 494
d) Kein Vorverfahren 495
e) Keine Klagefrist 495
f) Klagegegner 495
g) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen 495
h) Besonderes bzw . qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis 496
2. Begründetheit 496
a) Anspruchsgrundlage 497
b) Formelle Anspruchsvoraussetzungen 499
c) Materielle Anspruchsvoraussetzungen 500
3. Übersicht 500
V. Allgemeine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) 508
1. Zulässigkeit 509
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 509
b) Statthafte Klageart 510
c) Feststellungsinteresse 512
d) Klagebefugnis 513
e) Kein Vorverfahren 514
f) Keine Klagefrist 514
g) Klagegegner 515
h) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen 515
2. Begründetheit 515
3. Übersicht 517
VI. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 I 4 VwGO) 521
1. Zulässigkeit 522
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 522
b) Statthafte Klageart 522
c) Fortsetzungsfeststellungsinteresse 524
d) Klagebefugnis 526
e) Vorverfahren 527
f) Klagefrist 528
g) Klagegegner 529
h) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen 529
2. Begründetheit 529
3. Übersicht 531
VII. Normenkontrolle (§ 47 VwGO) 538
1. Zulässigkeit 540
a) Rechtsweg und zuständiges Gericht 540
b) Statthaftigkeit des Antrags 541
c) Antragsbefugnis 541
d) Antragsfrist 542
e) Antragsgegner 542
f) Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen 542
2. Begründetheit 543
3. Übersicht 543
VIII. Vorläufiger Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte (§ 80 V VwGO) 548
1. Zulässigkeit 553
a) Rechtsweg und zuständiges Gericht 553
b) Statthaftigkeit des Antrags 553
c) Antragsbefugnis 554
d) Antragsgegner 554
e) Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen 554
f) Rechtsschutzbedürfnis 554
2. Begründetheit 556
a) Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung 556
b) Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung 557
3. Übersicht 559
IX. Einstweilige Anordnung (§ 123 I VwGO) 566
1. Zulässigkeit 568
a) Rechtsweg und zuständiges Gericht 568
b) Statthaftigkeit des Antrags 568
c) Antragsbefugnis 568
d) Antragsgegner 569
e) Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen 569
2. Begründetheit 570
a) Anordnungsanspruch 570
b) Anordnungsgrund 570
c) Gerichtsentscheidung 571
3. Übersicht 572
X. Einstweilige Anordnung (§ 47 VI VwGO) 577
XI. Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Praxis 578
Literaturverzeichnis 579
