Bedingt einsatzbereit?

Vorwort
Die Idee, sich mit dem Thema »Internationale Rüstungskooperationen« zu beschäftigen, entstand vor einigen Jahren im Stau auf der Autobahn A 1 kurz vor dem Kamener Kreuz. In den Radionachrichten wurde ein Beitrag über das modernste Kampfflugzeug der Bundeswehr, den Eurofighter, gesendet. Dabei ging es um die zwischen mehreren europäischen Staaten abgesprochene Entwicklung vor rund 30 Jahren und die Verzögerungen bei diesem großen Rüstungsprojekt. Die nächste Nachricht beschäftigte sich mit den Problemen und den jahrelangen Verzögerungen beim geplanten neuen Berliner Flughafen. Im Stau stehend, schüttelte ich den Kopf angesichts dieser Nachrichten und wunderte mich.
In Berlin ist der neue Flughafen noch immer nicht eröffnet und dient nur noch als »running gag«. Verzögerungen bei der Auslieferung von großen Waffensystemen um mehrere Jahre - überwiegend in internationalen Kooperationen hergestellt - nimmt die deutsche Öffentlichkeit meist mit großer Gleichgültigkeit auf. Offenbar glaubt sie, dies sei nicht zu ändern und es handele sich dabei seit vielen Jahrzehnten um eine geübte Praxis. Ist dies tatsächlich zwangsläufig (fragte ich mich damals)? Müssen Rüstungskooperationen wirklich immer zu spät kommen und dann angeblich ein Vielfaches von dem kosten, was ursprünglich geplant war? Wenn dies tatsächlich stimmt, warum beteiligt sich dann die Bundesrepublik seit Jahrzehnten an diesen Kooperationen? Ich fing an, mich mit diesem Thema zu beschäftigen.
Geraume Zeit später hatte ich auf diese Fragen erste Antworten erarbeitet und zu Papier gebracht. Erste Arbeitsproben schickte ich an Prof. Dr. Carlo Masala, Lehrstuhlinhaber für Internationale Politik an der Universität der Bundeswehr in München, den ich das letzte Mal vor etwa zehn Jahren bei einer Konferenz getroffen hatte. Prof. Dr. Masala meldete sich umgehend, und wir begannen uns über das Thema auszutauschen. Es entstand die Idee, über dieses Thema eine Dissertation anzufertigen, und er erklärte sich bereit, die Arbeit als Doktorvater zu betreuen. Mit 51 Jahren gehörte ich damals gewiss nicht mehr zum »akademischen Nachwuchs«, zumal es sich um eine zweite Promotion handeln sollte. Viele Professoren hätten daher mit Hinweis auf die hohe Arbeitsbelastung abgewunken. Doch nicht so Prof. Dr. Masala, den der Erkenntnisgewinn durch wissenschaftliches Arbeiten stets antreibt und der dabei nicht von oben herab, sondern kollegial mit seinen Schülern um die besten wissenschaftlichen Antworten ringt. Ich bin ihm daher zu großem Dank verpflichtet. Von ihm stammte auch die Idee, Prof. Dr. Sönke Neitzel, Lehrstuhlinhaber für Militärgeschichte/Kulturgeschichte der Gewalt an der Universität Potsdam, als Zweitgutachter zu gewinnen. Auch Herrn Prof. Dr. Neitzel danke ich dafür, dass er sich für diese Aufgabe zur Verfügung stellte.
Ich danke weiterhin den Professoren Martin Clauss (Technische Universität Chemnitz), Marian Füssel (Universität Göttingen), Oliver Janz (Freie Universität Berlin), Sönke Neitzel (Universität Potsdam) und Oliver Stoll (Universität Passau) für die Aufnahme dieser Arbeit in die von Ihnen herausgegebene wissenschaftliche Reihe »Krieg und Konflikt« im Campus-Verlag. Für die Veröffentlichung in der Reihe wurde die Dissertation, die ich am 12.12.2018 vor der Prüfungskommission der Fakultät für Staats- und Sozialwissenschaften der Universität der Bundeswehr in München in einem ordnungsgemäßen Verfahren verteidigt habe, überarbeitet. Auf Wunsch der Herausgeber wurde zudem darauf verzichtet, den methodischen Einleitungsteil der Dissertation in die Druckfassung aufzunehmen.
Das Buch basiert sehr stark auf den schriftlichen Quellen in verschiedenen Archiven. Ohne die freundliche Unterstützung der kompetenten Mitarbeiter im Politischen Archiv des Auswärtigen Amtes, im Bundesarchiv Koblenz und im Bundesarchiv-Militärarchiv in Freiburg hätte ich die Zeit, die ich in den Archiven für die Auswertung der Akten verbrachte, nicht so effizient nutzen können. Ihnen allen danke ich für Ihre Unterstützung.
Ein besonderer Dank gilt Frau Dr. Tanja Benedict, die mit ihrem scharfen juristischen Verstand und als Korrekturleserin die Arbeit stets begleitete. Für die gute Betreuung der Publikation und die sorgfältige Bearbeitung des Manuskriptes danke ich Herrn Jürgen Hotz vom Campus-Verlag und dem Lektor, Herrn Christoph Roolf. Ein weiterer Dank geht an den Journalisten und Buchautor Dr. Peter Siebenmorgen, der mir manchen Hinweis gab und mit dem ich einen regen Gedankenaustausch über das Thema pflegen konnte.
Abschließend gilt der Dank vor allem meinen Eltern, die ihre vier Kinder bei dem Erwerb von Bildung und insbesondere bei der wissenschaftlichen Arbeit stets unterstützt haben. So hat es sich mein Vater nicht nehmen lassen, einen Teil des Druckkostenzuschusses zu tragen. Da meine verstorbene Mutter dieses Buch leider nicht mehr lesen kann, will ich es ihr in großer Dankbarkeit widmen.

Berlin, im Juni 2019 Thomas Raabe

A. Einleitung

I. Einführung
»Angesichts vielfältiger Herausforderungen benötigt die Bundeswehr die bestmögliche Ausrüstung, um ihren
Auftrag erfolgreich zu erfüllen und dabei das Leben
unserer Soldatinnen und Soldaten zu schützen.«
Diese Position wird im aktuellen Weißbuch der Bundesregierung farbig und in großen Buchstaben hervorgehoben. An und für sich handelt es sich bei dieser Aussage um eine Selbstverständlichkeit. Dass dies jedoch nicht selbstverständlich zu sein scheint, wird deutlich, wenn man im Weißbuch weiterliest. Dort wird berichtet von einer im Jahre 2014 vorgenommenen »umfassenden externen Bestandsaufnahme ausgewählter Rüstungsprojekte, die Defizite des bisherigen Rüstungsmanagements offengelegt« habe. Das Gutachten des externen Beratungsunternehmens habe zutage gefördert: »Waffensysteme kommen um Jahre zu spät, Milliarden teurer als geplant - und dann funktionieren sie oft nicht richtig oder haben Mängel.« Die Bundesregierung formuliert in ihrem aktuellen Weißbuch weiter, dass »die umfassende Modernisierung des Rüstungswesens [.] eine komplexe Herausforderung« darstellt, »die Beharrlichkeit, Entschlossenheit und Geduld erfordert, um alle Maßnahmen und die notwendigen Veränderungsprozesse in Breite und Tiefe wirksam werden zu lassen«. In diesem Zusammenhang wird auch von der Notwendigkeit eines »Kulturwandels« gesprochen.
Auch der Koalitionsvertrag der schwarz-roten Bundesregierung vom März 2018 enthält Passagen zum Beschaffungswesen der Bundeswehr und zur Ausrüstung der Soldaten. So wurde dort ein Satz übernommen, der sich auch schon in dem Koalitionsvertrag von 2013 findet. »Die Bundeswehr beschafft, was sie braucht und nicht das, was ihr angeboten wird.« Auch die Wendung, den Soldaten werde die »bestmögliche Ausrüstung« an die Hand gegeben, schaffte es wieder in dieses Dokument. Grundlage dafür sei »ein transparentes, effektives und in seinen Prozessen optimiertes Rüstungswesen«, das man weiter modernisieren wolle. »Dazu bedarf es einer Anpassung der zum Teil seit Jahrzehnten unveränderten Rahmenbedingungen des Rüstungswesens in Deutschland.« Zu Rüstungskooperationen heißt es in dem Vertrag, »damit die Fähigkeits- und Rüstungskooperation innerhalb Europas in Zukunft effizienter wird, wollen wir in Zukunft militärische Fähigkeiten stärker gemeinsam planen, entwickeln, beschaffen und betreiben«.
Wenn Regierungen ihre Soldaten mit der »bestmöglichen Ausrüstung« ausstatten möchten, ist die »Gefahr« groß, dass zum Erreichen dieses Ziels auch hohe Kosten in Kauf zu nehmen sind. Da Geld in den Staatshaushalten stets ein knappes Gut darstellt, sind Regierungen bemüht, eine möglichst geeignete Ausrüstung zu einem angemessenen Preis zu erzielen. Daher gewinnen, so dass Weißbuch, »multinationale Kooperationen im Bereich der Rüstung zunehmend an Bedeutung. Treiber dieser Entwicklung sind insbesondere die hohen Entwicklungskosten bei niedrigen nationalen Beschaffungsumfängen.« Erst die gemeinsame Beschaffung lasse oft »die Deckung des jeweiligen Bedarfs an militärische Fähigkeiten auf dem angestrebten technologischen Niveau« zu, heißt es dazu weiter im Weißbuch von 2016.
Diese Feststellung konterkariert das Sicherheitsdokument der Bundesregierung jedoch direkt im nächsten Absatz des Weißbuches mit der Behauptung:
»In der Vergangenheit waren multinationale Kooperationsprojekte häufig durch vielfältige Probleme geprägt, die zu Kostensteigerungen und zeitlichen Verzögerungen geführt haben. Insbesondere die Projekte A 400 M, Eurofighter und NH 90 haben gezeigt, dass das Beharren auf nationalen Fähigkeitsforderungen dem Erreichen der angestrebten Kooperationsvorteile zuwiderlief.«
Die Bundesregierung befürwortet deshalb, dass »die umfangreichen Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte [.] in zukünftigen Kooperationen berücksichtigt werden« müssen.
Das Weißbuch der Bundesregierung aus dem Jahre 2016 schreibt in der Frage der Ausrüstung ihrer Streitkräfte eine Traditionslinie fort, die sich auch in älteren offiziellen Dokumenten findet. So formulieren CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag zu Beginn der 18. Wahlperiode im Jahre 2013, »dass bestellte militärische Ausrüstungsgüter vertragsgerecht, pünktlich und unter Einhaltung der verabredeten Preise und Qualität geliefert werden«. Mit dieser Aussage wollten die Koalitionsparteien deutlich machen, dass es in der Vergangenheit bei vielen Rüstungsprojekten häufig Probleme gab bei den mit der Industrie vereinbarten Zeiträumen, der Kostenhöhe und der Qualität. Aber auch 2013 wird auf die Chancen einer »verstärkten europäischen und euroatlantischen Rüstungskooperation« hingewiesen, »die konkrete gemeinsame Ausrüstungs- und Beschaffungsvorhaben nach den gleichen Standards für alle Nationen umsetzt«. Dass dies in der Realität schwerer fiel, räumte ein gutes Jahr später die damals noch für Rüstungsfragen im Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) zuständige Staatssekretärin Katrin Suder ein:
»Darüber hinaus brauchen wir auch einen klaren Kompass, mit dem wir unsere multinationalen Rüstungskooperationen navigieren. Die Rüstung ist heute schon sehr multinational geprägt - aber eher historisch gewachsen, gewissermaßen bottom-up. Das möchten wir zukünftig stärker strategisch und damit top-down, gestalten.«
In dem Interview mit der damaligen Rüstungsstaatssekretärin ist viel die Rede von der »Agenda Rüstung«, von »Rüstungsmanagement« und dem »kontinuierlichen Modernisierungsprozess«. Vor diesem Hintergrund war Suder beim konkreten Projekt des Mehrzweckkampfschiffes 180 Anfang 2015 noch zuversichtlich, als sie sagte, man sei »auf einem guten Weg«. Mehr als zwei Jahre später meldete jedoch die Süddeutsche Zeitung, dass entgegen der ursprünglichen Planungen des Ministeriums erst nach der Bundestagswahl, im Herbst 2017, ein ausverhandelter Vertrag erarbeitet sein werde. Im aktuellen 8. Rüstungsbericht des Ministeriums von Ende 2018 heißt es zum Mehrzweckkampfschiff: »Absicht ist es, die Bieter bis Ende 2018 zu einem >Best and Final Offer< (BAFO) aufzufordern. Ziel ist eine parlamentarische Befassung im Sommer 2019.«
Auch der Militärtransporter A 400 M stellt ein Dauerproblem dar. Im Mai 2017 beklagte das Bundesverteidigungsministerium: »[D]ie operationelle Verwendbarkeit des Flugzeugs ist gefährdet.« Beim A 400 M gibt es immer wieder »Pannen«, die Auslieferung der Maschinen verzögert sich um Jahre, die Preise steigen überproportional, und über spezifische Fähigkeiten, die das neue Transportflugzeug eigentlich haben sollte, verfügt es nicht.
Von solchen Entwicklungen offensichtlich unbeeindruckt, hält die Bundesregierung jedoch seit vielen Jahren, ja seit Jahrzehnten, unvermindert an ihrem ceterum censeo einer europäischen Rüstungszusammenarbeit fest.
Im Sommer 2018 hat die zuständige Ministerin Ursula von der Leyen eine neue Konzeption der Bundeswehr vorgelegt, in der festgestellt wird: »[M]ultinationale Rüstungsprojekte reflektieren zusätzlich die politischen Prioritäten Deutschlands als verantwortungsvoller außen- und sicherheitspolitischer Akteur, als verlässlicher Bündnispartner in NATO und EU.« Auch heißt es, dass Deutschland »Standort mit einer innovativen wehrtechnischen Industrie« sei.
Die »Verteidigungspolitischen Richtlinien«, die im Juli 2011 unter von der Leyens Vorvorgänger, Thomas de Maizière, veröffentlicht wurden, befürworten ebenfalls die europäische Rüstungszusammenarbeit. »Es wird beschafft, was erforderlich und finanzierbar ist, und nicht, was man gerne hätte oder was angeboten wird. Allerdings muss sich eine verstärkte militärische Zusammenarbeit der europäischen Staaten - angesichts geringerer Stückzahlen - perspektivisch auch in der Zusammenarbeit der europäischen Rüstungsindustrie widerspiegeln.« Aber auch de Maizière stellte in den »Verteidigungspolitischen Richtlinien« fest: »Mit Blick auf eine größere Effizienz ist eine Neuordnung des Beschaffungswesens erforderlich.«
Im Weißbuch der Bundesregierung aus dem Jahre 2006 lässt sich nachlesen, dass »eine moderne Bundeswehr [.] eine leistungs- und zukunftsfähige rüstungswirtschaftliche Basis [erfordert]«. Auch 2006 wurde angesichts »beschränkter nationaler Ressourcen sowie beschränkter nationaler Bedarfszahlen« die Notwendigkeit gemeinsamer europäischer Rüstungsanstrengungen betont: »Eine vertiefte Kooperation bei der materiellen Bedarfsdeckung ihrer Streitkräfte hat für die Mitgliedsstaaten der EU aus politischen, militärischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten hohe Bedeutung.«
Dass diese »vertiefte europäische Kooperation« im Bereich der Rüstung in den letzten elf Jahren nicht erfolgreich verlief, wird im Weißbuch des Jahres 2016 deutlich, wenn es dort heißt, »die Verteidigungsindustrie in der EU ist nach wie vor national ausgerichtet und stark fragmentiert«. Daraus resultierten »unbefriedigende Kostenstrukturen, Nachteile im internationalen Wettbewerb und damit potenziell höhere Belastungen für unseren Verteidigungshaushalt«. Darüber hinaus könnte dies zu einer »mangelnden Interoperabilität der Streitkräfte in Europa« führen. Somit hält die Bundesregierung auch im Jahre 2016 an dem Ziel fest, »militärische Fähigkeiten gemeinsam zu planen, zu entwickeln, zu beschaffen und bereitzustellen sowie die Interoperabilität der Streitkräfte in Europa zu erhöhen, um die Handlungsfähigkeit Europas weiter zu verbessern«.
Die Bundesrepublik Deutschland will sich aber auch in ihrer eigenen Rüstungsindustrie sogenannte Kernfähigkeiten erhalten. Dies betonten die Bundesregierungen immer wieder. Volkswirtschaftlich hat die Rüstungsindustrie in Deutschland in den letzten Jahren mit 310.000 Arbeitsplätzen ein eher geringes Gewicht. In der »klassischen Rüstungsindustrie (Waffensysteme, Waffen und Munition) sind es sogar weniger als 20.000 direkt Beschäftigte«. Im Vergleich dazu hat die Autoindustrie 740.000 Beschäftigte: »Der Anteil der Verteidigungs- und Sicherheitsbranche am Bruttosozialprodukt (BIP) liegt, großzügig berechnet, bei 1 Prozent (22 Mrd. 2011). Die Automobilbranche kommt auf 7 Prozent.« In einigen Bereichen, wie dem Marineschiffbau, gibt es nur noch wenige deutsche Firmengruppen, etwa ThyssenKrupp Marine Systems oder Lürssen. Bei bestimmten wehrtechnischen Komponenten existieren nur wenige deutsche Marktführer, wie Diehl, MTU, Rheinmetall. Die Rüstungsindustrie in Deutschland unterliegt nämlich aktuell einem hohen Veränderungsdruck, der zum einen gekennzeichnet wird durch die Konzentration auf einige wenige große Unternehmen, die Globalisierung der Märkte und infolgedessen durch globalisierte Rüstungsproduktionsketten, bei denen »die Firmen, die zu einem Rüstungsprodukt beitragen, [.] heute über die ganze Welt verstreut« sind. Christian Mölling macht zu Recht darauf aufmerksam, dass »diese internationalisierte Struktur auf der Angebotsseite (Industrie) [.] in einem Spannungsverhältnis zur traditionellen, auf nationale Versorgungssicherheit bedachten Politik auf der Nachfrageseite (Staat)« steht.