Europäisches Lobbying

1 Einleitung
Lobbying ist Teil des politischen Alltags der Europäischen Union. Bemerkenswert ist vor allem das hohe Maß an Normalität, das der politischen Interessenvertretung zugeschrieben wird. Die Zahl der Verbände, Unternehmen und Vereinigungen ist groß, die eigene Büros in Brüssel unterhalten, um europäische Politik aus nächster Nähe verfolgen und beeinflussen zu können. Zahlreich sind aber auch die Gelegenheiten, die sie zur Artikulation ihrer Interessen nutzen, da europäische Gesetzgebungsverfahren verschiedene Formen der Konsultation vorsehen, gleichwie europäische Lobbygruppen das Gespräch mit Mitgliedern der europäischen Institutionen (Kommission, Parlament und Ministerrat) auch jenseits formaler Verfahren suchen. Auf dieser Grundlage entstehen dauerhafte Kontakte, die von den beteiligten Akteuren als ein normales und sinnvolles Element der politischen Willensbildung betrachtet werden. Tatsächlich scheint Lobbying der vorherrschenden Meinung zufolge mehr Nutzen zu bringen als Schaden anzurichten. Es müsse zwar davon ausgegangen werden, dass Lobbygruppen vor allem eigene Interessen und Ziele verfolgen. Die europäischen Institutionen seien aber durchaus in der Lage, die vorgelegten Informationen, Einschätzungen und Forderungen zu nutzen, um politische Entscheidungen zu treffen, die ein höheres Maß an Ausgewogenheit, Angemessenheit und Effektivität besitzen. Zugleich könne die Breite der Beteiligung auch demokratischen Ansprüchen gerecht werden, da Lobbying dafür sorge, dass gesellschaftliche Themen und Interessen auch jenseits periodischer Wahlen an die europäischen Institutionen herangetragen werden. Eine sinnvolle Beteiligung von Interessengruppen könne folglich die Kluft zwischen der EU und den nationalen Gesellschaften überbrücken helfen.
Die Normalität des europäischen Lobbyings steht aber auch in der Kritik. Es wird der grundlegende Vorbehalt geäußert, dass europäische Interessengruppen zu viel Einfluss auf gewählte Politikerinnen und Politiker haben. Sie riskieren, zu bloßen Erfüllungsgehilfen mächtiger Interessengruppen zu werden. Aber auch diejenigen, die eine weniger grundsätzliche Kritik üben, geben ihr Unbehagen an der Vielzahl der Interessengruppen kund, die sich im Wettstreit um Einfluss befinden. Dies könne die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung innerhalb wie auch zwischen den europäischen Institutionen erschweren und damit die Funktionsweise der EU behindern. Diese Kritik kommt auch aus den Reihen der europäischen Interessengruppen selbst, denn der Wettstreit erhöht den Aufwand, den die einzelnen Lobbyistinnen und Lobbyisten betreiben müssen und kann beträchtliche Ressourcen binden. Schließlich bemängeln lobbyingkritische Nichtregierungsorganisationen unlautere oder illegale Geschäftspraktiken einzelner Interessengruppen. Vor allem aber werden strukturelle Ungleichgewichte und systematische Legitimitätsdefizite angeprangert, etwa die Übervölkerung Brüssels mit Lobbyistinnen und Lobbyisten, die Übermacht bestimmter Interessengruppen gegenüber anderen gesellschaftlichen Kreisen oder die Aggressivität mancher Lobbygruppen.
Europäisches Lobbying ist ein brisantes öffentliches Thema, das aber auch die wissenschaftliche Forschung auf den Plan gerufen hat. Zahlreich sind die Studien, die sich mit diesem Thema befassen und auf diese Weise die besondere Bedeutung der europäischen Interessenvertretung im politischen Alltag der EU bestätigen. Hierauf soll im folgenden Kapitel näher eingegangen werden. Das wissenschaftliche Interesse hat aber nicht nur mit der politischen Relevanz und Brisanz zu tun, sondern entzündet sich auch an der Vielschichtigkeit und Unübersichtlichkeit des Gegenstandes. Europäisches Lobbying ist kein Tätigkeitsbereich, der sich leicht definieren, vermessen und verstehen lässt. Bei näherer Betrachtung stellt er sich als vielschichtig und diffus, dynamisch und wandelbar heraus, womit er trotz der großen Zahl an Studien und Befunden die wissenschaftliche Neugierde weiterhin wachhält.
Unproblematisch dürfte der Versuch sein, den Kernbereich des Tätigkeitsfeldes auszumachen. Lobbying umfasst zunächst alle aktiven Bemühungen, das Abstimmungsverhalten politischer Entscheidungsträgerinnen und -träger zu beeinflussen. Zu diesen Bemühungen gehören Aktivitäten wie beispielsweise die Mobilisierung der eigenen Mitgliedsbasis, die Durchführung öffentlicher Kampagnen, die Mitwirkung an Anhörungen oder Ausschusssitzungen und die Vorlage von Formulierungsvorschlägen für anstehende Gesetzgebungsverfahren. Weniger eindeutig fällt das Bild aus, sobald es um die Rolle von Sachverstand und Expertise geht. In Vorbereitung auf politische Entscheidungen innerhalb der Kommission und des Parlaments werden zahlreiche Informationen und Fakten gesammelt, Berichte und Analysen erstellt, wissenschaftliche Studien in Auftrag gegeben oder Fachexpertinnen und -experten angehört. Als Lobbying sind diese Tätigkeiten immer dann zu bezeichnen, sobald sie von Gruppierungen mit dem Ziel einer politischen Beeinflussung des Gesetzgebungsprozesses betrieben werden. Mit den Informationen, Analysen und Studien dürften Lobbygruppen bestimmte Zwecke verfolgen, weshalb vermutet werden kann, dass sie selektive Sichtweisen und Standpunkte vertreten. Schwieriger wird die Abgrenzung, sobald es darum geht, die Rolle von Fachexpertinnen und -experten, Thinktanks oder wissenschaftlichen Instituten zu bestimmen. Obwohl sie nicht notwendigerweise politische Ziele verfolgen, die explizit als Interessenvertretung bezeichnet werden können, haben ihre Berichte, Analysen oder Stellungnahmen unter Umständen eine solche Wirkung oder sie werden von interessierten Kreisen entsprechend genutzt.
Die Schwierigkeiten einer eindeutigen Zuordnung veranschaulichen das Problem, das Feld des europäischen Lobbyings trennscharf abzustecken und in seiner Größe und Struktur zu erfassen. In Bezug auf Organisationen ist es nicht offensichtlich, wer zum Feld des europäischen Lobbyings dazugehört, denn je nach Mandat und Zielsetzung dürften Verbände, Unternehmensrepräsentanzen, Nichtregierungsorganisationen, gemeinnützige Stiftungen, öffentliche Körperschaften, Berufsverbände, Thinktanks, PR-Agenturen oder
Kanzleien in unterschiedlicher Weise und in unterschiedlichem Umfang Arbeiten erbringen, die als direktes oder indirektes Lobbying bezeichnet werden können. Gleiches gilt auch für das Personal, denn nicht alle Personen, die bei Lobbygruppen arbeiten, sind an der Interessenvertretung beteiligt. Zum Teil sind sie mit anderen Routineaufgaben innerhalb der Organisation betraut, zum Teil mit spezifischen Teilaspekten, die mit Interessenvertretung zu tun haben können, aber nicht müssen (zum Beispiel Recherche und Monitoring, Öffentlichkeitsarbeit, Rechtsprüfung, Kontaktpflege). Gleichzeitig kann das Spektrum der beteiligten Personen sehr breit ausfallen. Interessengruppen können nicht nur auf ihre eigenen Lobbyistinnen und Lobbyisten zurückgreifen, sondern auch auf andere Personen in ihrem Umfeld: auf Mitglieder des Unternehmensvorstandes, auf Angestellte in einer Fachabteilung mit einer spezifischen Expertise, auf Mitarbeiterinnen der Öffentlichkeitsarbeit, auf die Mitglieder oder Unterstützungsbasis ihrer Einzelverbände, auf externe Rechtsanwälte, wissenschaftliche Gutachterinnen oder Vertreter von Berufsverbänden. Im Kernbereich des europäischen Lobbyings dürfte eine klare Zuordnung noch möglich sein, aber nach außen franst das Feld zunehmend aus, weshalb der potenzielle Kreis der Beteiligten unbegrenzt und damit auch unbestimmbar ist.
Mit dieser Unschärfe hat sich der europäische Gesetzgeber bereits wiederholt auseinandergesetzt (European Parliament 2003; Holman/Luneburg 2012). Vor allem stand die Frage im Mittelpunkt, welche Gruppen, Personen und Tätigkeiten nun genau dem europäischen Lobbying zuzurechnen sind. In diesen Zusammenhang haben die Europäische Kommission und das Europäische Parlament Maßnahmen auf den Weg gebracht, die im Wesentlichen die Arbeitsbeziehungen zwischen den europäischen Institutionen und den Interessengruppen zu regeln suchen. Beiden Seiten werden Transparenzpflichten auferlegt, ohne das Feld des europäischen Lobbyings selbst zu reglementieren. Der Europäischen Kommission zufolge gilt es, zu vermeiden, dass gesellschaftliche Gruppierungen davon abgehalten werden, ihre Expertisen, Anliegen und Forderungen vorzubringen, unabhängig davon, um welche Themen, Gruppierungen und Interessen es geht (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1992; Europäische Kommission 2016). Darüber hinaus zeigen die EU-Institutionen eine hohe Bereitschaft, schwach oder schwer zu organisierenden gesellschaftlichen Interessen ideell, logistisch und finanziell unter die Arme zu greifen (Persson/Edholm 2018; Sanchez Salgado 2019), damit sie sich als europäische Vereinigung etablieren und in die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung eingreifen können. Schließlich sollen institutionelle Zugangshürden niedrig gehalten werden, um eine breite Beteiligung zu sichern.
Dieser affirmative und inklusive Ansatz zeigt, dass die EU-Kommission und das EU-Parlament an Gesprächen mit Beratern, Expertinnen und Interessenvertretern durchaus interessiert sind. Um die verschiedenen Generaldirektionen der EU und die entsprechenden Parlamentsausschüsse haben sich über die Jahre hinweg eigene, politikfeldspezifische Arenen der Konsultation etabliert, in die unterschiedlichste Interessengruppen eingebunden sind. Damit trugen die institutionellen Eigenbedarfe der EU zum Wachstum, zur Ausdifferenzierung und zur Strukturierung des Feldes organisierter Interessen bei. Das Wachstum hat vor allem während der 1980er und 1990er Jahre an Fahrt aufgenommen und nährt den Eindruck, dass Brüssel mit Interessengruppen übervölkert ist. Selbst die beteiligten Lobbyistinnen und Lobbyisten berichten, dass sie dieses Feld kaum noch in seiner Gänze überblicken können.
Tatsächlich fällt es den Akteuren, die um eine Einschätzung und Einordnung bemüht sind (die EU-Institutionen, die Watch-dog-NGOs, die Wissenschaft), ausgesprochen schwer, genaue Angaben über die Zahl der europäischen Lobbygruppen vorzulegen. Das Problem sind die unklaren Grenzen des Organisations- und Tätigkeitsfeldes. Zu den bereits genannten Unschärfen des Lobbyings gesellen sich noch die Schwierigkeiten, klare Grenzen zwischen europäischen und nationalen Interessengruppen und Lobbyingaktivitäten zu ziehen. Auch ist davon auszugehen, dass die Zahl der aktiven Interessengruppen über die Zeit deutlichen Schwankungen unterworfen ist, je nachdem welche politischen Maßnahmen innerhalb der EU beraten werden und wie breit der Kreis der von der Regulierung betroffenen Gruppierungen ist. Noch unpräziser sind die verfügbaren Daten, sobald es darum geht, die Zahl der aktiven Lobbyistinnen und Lobbyisten zu ermitteln. Wie viele Personen in den jeweiligen Organisationen zu welchen Anteilen mit Aufgaben des Lobbyings betraut sind, entzieht sich der genauen Kenntnis.
Aus den genannten Gründen arbeiten die meisten Studien mit Schätzungen, die allerdings zum Teil deutlich divergieren (Berkhout/Lowery 2008; Wonka u. a. 2010). Den größten Zuwachs verzeichnete das Organisationsfeld in den 1980er und 1990er Jahren. 1992 wurde die Zahl der aktiven Interessengruppen mit 3.000 angegeben, womit die Zahl deutlich unterhalb dessen lag, was für die USA bekannt ist, denn dort wuchs das Feld bis 1998 auf über 16.000 Gruppierungen an (Woll 2005). In den Folgejahren ist das europäische Feld zwar weitergewachsen: 2013 waren über 5.500 Interessengruppen im Transparenzregister der EU aufgeführt (Greenwood/Dreger 2013) und 2016 wurden über 9.700 Organisationen gezählt (Greenwood 2017: 13). An die US-amerikanischen Verhältnisse kommt die EU damit aber nicht heran.
Die Zahl der aktiven Lobbyistinnen und Lobbyisten liegt erwartungsgemäß über der Zahl der Interessengruppen. Im Jahr 2010 wurde sie auf über 15.000 Personen geschätzt (Alter-EU 2010: 23), es gibt aber auch Schätzungen, die das Personal bei 30.000 bis 50.000 Vollzeitbeschäftigten verorten (LobbyControl 2012: 3; European Parlament 2018). Allerdings sind hier die bereits besprochenen Unschärfen zu berücksichtigen. Unklar ist, ob es sich tatsächlich um aktiv tätige Lobbyistinnen und Lobbyisten handelt, die politischen Einfluss auf die europäische Gesetzgebung auszuüben suchen. Des Weiteren wird nicht genauer spezifiziert, auf welchen Angaben und Berechnungen diese Schätzungen beruhen. Die für dieses Buch erhobenen Daten werden eine differenziertere Schätzung ermöglichen, denn sie baut auf einer Unterscheidung zwischen EU-Affairs und europäischem Lobbying auf. Während der erste Arbeitsbereich umfassender ist und folglich ein größeres Personal beschäftigt, ist Lobbying auf einen spezifischeren Aufgabenbereich und ein deutlich spezialisiertes Personal begrenzt. Wie noch genauer auszuführen sein wird, geht die hier vorgeschlagene Schätzung von über 18.000 EU-Affairs-Professionals aus, während die Gesamtpopulation im Bereich des europäischen Lobbyings bei etwa 13.000 Personen liegen müsste (siehe Kapitel 4.1). Allerdings werden die folgenden Kapitel zeigen, dass die Grenzen zwischen EU-Affairs und europäischem Lobbying fließend sind. Wer der Komplexität des Berufsfeldes und Personals gerecht werden möchte, der muss sich folglich auf eine differenzierte und systematische Analyse einlassen.
1.1 Forschungsansatz und Fragestellung
Die sozialwissenschaftliche Forschung hat sich seit den 1970er Jahren eingehend mit europäischem Lobbying befasst. Bislang haben sich die meisten Studien für das Organisationsfeld europäischer Interessengruppen interessiert und in dieser Hinsicht eine Vielzahl von Themenfeldern, Dimensionen und Entwicklungen bearbeitet (so Pedler/Schendelen 1994; Greenwood 2002; Michalowitz 2007a; Kohler-Koch/Quittkat 2010; Bitonti/Harris 2017). Im Zentrum standen und stehen auch weiterhin der Umfang und die Struktur des Organisationsfeldes (Eising/Kohler-Koch 1994; Berkhout/Lowery 2010; Berkhout u. a. 2015), die Strategien organisierten Lobbyings (Green Cowles u. a. 2001; Dür/Mateo 2016; Keller 2018), Wirkungen und Bedingungen erfolgreichen Lobbyings (Dür 2008; Dionigi 2017; Bruycker/Beyer 2019) sowie Kommunikationsformen und Framingstrategien (Klüver u. a. 2015b; Eising u. a. 2015; Rasch 2018).
Kaum behandelt wurden demgegenüber das Personal und damit das Arbeitsfeld der europäischen Lobbyistinnen und Lobbyisten. Unbeantwortet blieb deshalb die Frage, ob und in welchem Ausmaß es zur Etablierung eines spezialisierten Arbeitsmarktes, Personalstamms und Berufsfeldes gekommen ist. Unklar ist damit auch, ob sich dieses Tätigkeitsfeld durch eigene Zugangsvoraussetzungen, Tätigkeitsprofile, Wissensbestände, Kontaktstrukturen und Selbstverständnisse auszeichnet. Die bisherige Forschung hatte zwar vereinzelte Indizien dafür gesammelt, dass sich ein solches Berufsfeld und Personal etabliert haben (zum Beispiel McGrath 2005; Michel 2006; Klüver 2010; Kohler-Koch/Buth 2011: 199 f.; Coen/Vannoni 2016). Gesicherte Erkenntnisse und systematische Analysen liegen bislang aber nicht vor. Das ist deshalb bedauerlich, weil die Forschung aufgrund dieser Wissenslücke nicht nur ein unvollständiges, sondern womöglich auch ein verkürzendes Bild vermittelt. Denn während die bisherigen Befunde vor allem eine Ausdifferenzierung, Pluralisierung und Fragmentierung des europäischen Lobbyings als Organisationsfeld belegen, nimmt das vorliegende Buch an, dass es auf der Personalebene unter Umständen zu einer weitreichenden Integration und Schließung des Berufsfeldes gekommen sein könnte. Die Offenheit, Pluralität und Heterogenität des Organisationsfeldes würden auf diese Weise durch die Geschlossenheit, Uniformität und Homogenität des Berufs- und Handlungsfeldes ergänzt und eingehegt werden. Das Berufsfeld hätte auf diese Weise einen entscheidenden Einfluss darauf, auf welche Weise gesellschaftliche Interessen auf europäischer Ebene vertreten werden und sich Gehör verschaffen.
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