Textprobe:
Kapitel 1, Einleitung:
Technischer, wirtschaftlicher und sozialer Wandel führt zu immer rascheren Änderungen der Aufgabeninhalte und Arbeitsanforderungen. Durch zunehmend vergleichbare Leistungsangebote und fortschreitende Liberalisierung der weltweiten Märkte stehen Unternehmen unter dem Druck, sich im Wettbewerb von anderen abzuheben. Mit der Umsetzung neuer Produktions- und Organisationskonzepte geht aber auch immer ein tief greifender Kulturwandel in den Unternehmen einher. Im betrieblichen Alltag sind neben neuem Wissen auch oft völlig neue Denk- und Verhaltensweisen gefordert. Dies verändert auch die Leistungsvoraussetzungen und -ansprüche an die betroffenen Mitarbeiter, die sich - in jeder Hierarchieebene - einem permanenten Wandlungsdruck ausgesetzt sehen.
Diese für die Privatwirtschaft getroffene Aussage scheint zunächst nicht für den Public Sector zu gelten. Aber auch der Öffentliche Dienst unterliegt dem Zwang, neue Produkte und Betätigungsfelder durch die Nutzung bestehender, im Unternehmen vorhandener und dort gewachsener Potenziale zu bewältigenden (Modell des Resource-based-view mit Betonung der strategischen Bedeutung der Mitarbeiter und ihrer Fähigkeiten und Kenntnisse ). Und Potenziale können in Wissen, Fähigkeiten, Erfahrungen, aber auch in Prozessen und Strukturen sowie deren Verknüpfungen untereinander liegen, die im Unternehmen vorhanden sind, aber nicht vollständig genutzt werden. Dieser Zwang zur Veränderung erfordert von allen Mitarbeitern mehr Selbstverantwortung, mehr Mitunternehmertum auf allen Ebenen, gemeinsames strategisches Denken und Vorgehen sowie Besinnung auf strategische Erfolgsfaktoren und Kernkompetenzen. Der Unterschied zum Privat Sector besteht lediglich darin, dass dieser Veränderungsdruck nicht durch den Wettbewerb untereinander, sondern durch die vom Gesetzgeber veranlassten Veränderungen (i.e. Gesetzesänderungen) entsteht.
Ein weiterer Aspekt ist der zu beobachtende Wandel von Staatsaufgaben. Zum einen durch Privatisierung von Staatsaufgaben, d. h. traditionell staatliche Aufgaben werden in wachsendem Maße von (kommerziell agierenden) Privaten wahrgenommen, zum anderen ist eine 'Autonomisierung' zu konstatieren, d. h. es besteht eine wachsende Bereitschaft der Bürger, die Realisierung ihrer Interessen in die eigene Hand zu nehmen - sei es durch Selbsthilfe oder in Form direkter Partizipation (z.B. im Rahmen des eGovernment mit seinen vielfältigen und tief greifenden Konsequenzen für das Verwaltungshandeln ). 'Das bringt Vorteile für die Einzelnen, aber auch für das staatliche Gemeinwesen insgesamt, denn bei mehr bürgerschaftlichem Engagement kann der Staat seine Kernaufgaben besser wahrnehmen. Unter diesem Leitbild wird der Staat zum Förderer wie auch Forderer.' Das bedeutet, dass das Staatsverständnis einem grundlegenden Wandel unterzogen wird. Der tradierte Anspruch der Allzuständigkeit ist an seine Leistungsgrenze gelangt. Die Begrenztheit der finanziellen Ressourcen und die Grenzen nationalstaatlicher Steuerungsfähigkeit vor dem Hintergrund der Globalisierung und steigender gesellschaftlicher Komplexität sind unverkennbar. Gleichwohl ist der Staat nach wie vor als gesellschaftlicher Problemlöser gefordert und er muss seine Innovationsfähigkeit aktiv wahrnehmen. Vor diesem Hintergrund gilt es, eine Neuorientierung staatlichen Handelns zu finden. Dabei hat die Öffentliche Verwaltung primär Gemeinbelange zu berücksichtigten, wägt also bei ihren Entscheidungen - im Gegensatz zum in erster Linie gewinnorientiert handelnden Privat Sector - politische Ziele mit wirtschaftlichen Kriterien ab.
Diese ökonomische Entwicklung der modernen Gesellschaft hat zu einer enorm gestiegenen Bedeutung so genannter immaterieller Ressourcen geführt. Wissen, Können, Leistungsfähigkeit, Reputation, Vertrauen und ähnliche 'weiche' Faktoren werden zunehmend als Hauptquellen des langfristigen Erfolges von Unternehmen und ganzen Gesellschaften angesehen. Dabei sind die Spielräume des Öffentlichen Dienstes durch die tarif- und beamtenrechtlichen Rahmenbedingungen relativ eng. Eine erste vorsichtige Öffnung brachte hier der im Jahr 2005 unter großer medialer Beachtung eingeführte neue Tarifvertrag in der Bundes- und Kommunalverwaltung, der TVöD, der erstmalig eine - wenn auch summenmäßig zunächst geringe - Gehaltsdifferenzierung in Abhängigkeit von der gezeigten Leistung ermöglicht. Dieser Paradigmenwechsel erstaunt umso mehr, als bis vor kurzem besondere Anstrengungen des Öffentlichen Dienstes hinsichtlich Motivationsanreize und Personalentwicklungsinstrumente unter Bezug auf das besondere Verantwortungsgefühl der Bediensteten, dem so genannten Beamtenethos, nicht für nötig gehalten wurden und der Öffentliche Dienst damit zu den wenigen Tarifbereichen gehört, wo dies flächendeckend in einem Tarifvertrag vereinbart wurde.
Angesichts des ständigen Wandels und des enormen Wissenszuwachses in immer kürzeren Zeitintervallen erstaunt es nicht, dass das in der Erstausbildung erworbene Wissen und Können nicht mehr ausreicht, um ein ganzes Berufsleben damit zu bestreiten. Nur eine ständige Qualifikations- und Kompetenzanpassung schafft die Voraussetzung, den gestiegenen Anforderungen gewachsen zu sein. Denn: 'Nicht Kapital und Technik, sondern das Personal im öffentlichen Dienst ist die zentrale Ressource für die Steigerung von Effizienz und Qualität' und 'der Schlüssel zum Erfolg', die es durch gezielte Investitionen zu entwickeln gilt. Diese personalwirtschaftlichen Herausforderungen verlangen eine theoretisch, konzeptionell, inhaltlich und methodisch ausgereifte Personalentwicklung für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aller Ebenen und Bereiche. Dazu gehört insbesondere 'eine an strategischen Verwaltungszielen orientierte Fortbildungsplanung, eine bedarfsorientierte Auswahl geeigneter Maßnahmen sowie eine systematische Erfolgskontrolle'.
1.1, Verwaltungsreformprozess als Ausgangslage:
In der Literatur finden sich umfassende Mängelkataloge, die dem am bürokratischen Verwaltungsmodell ausgerichteten Verwaltungshandeln weit reichende Defizite attestieren und den festgestellten ineffizienten Umgang mit Ressourcen sowie dysfunktionale bürokratische Strukturen à la Max Weber einer stark reglementierten und standardisierten Verwaltungssteuerung zuschreiben, die im strategischen Bereich deutliche Steuerungsdefizite aufweist. Aus der Erkenntnis heraus, dass zur Behebung dieses Missstandes weitreichende Maßnahmen notwendig seien, konstatierte Reichard: 'Die tradierten Strukturen und Mechanismen der Steuerung [sind] für heutige (und erst recht künftige) administrative Problemlösungsprozesse [.] als veraltet anzusehen. Grundlegende Managementreformen sind daher in der öffentlichen Verwaltung notwendig'.
Der gesellschaftliche Wandel, die zunehmende Globalisierung und die verschärfte Standortdebatte, die eingeschränkte finanzielle Leistungsfähigkeit sowie das schlechte Image des Public Sector führten dazu, dass in Deutschland Anfang der 90er-Jahre eine Diskussion um neue Steuerungsmodelle für Kommunalverwaltungen einsetzte. Im Vergleich zu anderen OECD-Ländern, wo Verwaltungsreformkonzepte - ausgehend von den angelsächsischen Ländern - im Rahmen des 'New Public Management' (NPM) zum Teil schon seit Anfang der 80er Jahre diskutiert und teilweise implementiert wurden, bestand in Deutschland diesbezüglich großer Nachholbedarf. NPM kann dabei im weiteren Sinne definiert werden als die Gesamtheit möglicher und international mit unterschiedlichen Schwerpunkten diskutierter Strategien zur Schließung der Modernisierungslücke im öffentlichen Sektor und greift dazu die Erkenntnisse des Privat Sector auf, um der Zielausrichtung des wirtschaftlichen Verwaltungshandelns entsprechende Instrumentarien zur Seite zu stellen. 'Im Kern handelt es sich stets um die Orientierung an Effektivität und Effizienz der Aufgabenwahrnehmung, also um betriebswirtschaftliche Ziele'.
In Deutschland ist das NPM besonders aufgrund des Neuen Steuerungsmodells (NSM) der KGSt bekannt geworden, welches in seiner Grundlogik dem NPM folgt und somit dessen deutsche Variante bildet. Das NSM 'stellt inzwischen das Referenzkonzept und das grundlegende Orientierungsmuster für die zur Zeit stattfindenden Modernisierungsbestrebungen in Deutschland dar' und soll nach den Vorstellungen der KGSt ein Gesamtkonzept zur Erneuerung und Überlebenssicherung der Kommunen anbieten. Das Oberziel, das mit dem Konzept verfolgt wird, ist der Umbau der Kommunalverwaltung zu einem öffentlichen Dienstleistungsunternehmen, das von Zielorientierung, Wirtschaftlichkeit und Orientierung am Markt, Wettbewerb und Kundenorientierung beherrscht ist. Dabei stand die Entwicklung von Managementqualifikationen von Beginn an im Zentrum. Aber auch hier lagen die Prioritäten stärker auf betriebswirtschaftlichen Themen und Neuorientierungen als auf der Vermittlung moderner Führungsmethoden.
Die Förderung der Humanressourcen gehört jedoch weltweit zu den vernachlässigten Themenbereichen der Verwaltungsmodernisierung, obwohl das Personal immer wieder als die bedeutendste Ressource beschworen wird. Veränderungen in der Arbeitsorganisation in Folge der Restrukturierung der Prozessketten in öffentlichen Verwaltungen haben oftmals die Ebene der Mitarbeiter nicht erreicht. Generell lässt sich feststellen, dass das Humankapital der operativen Ebene als zentrale Ressource für den Modernisierungsprozess auch in vielen innovativen und in der Verwaltungsmodernisierung weit vorangeschrittenen Kommunen erst in einer sehr späten Phase des jeweiligen Reformprozesses 'entdeckt' wurde. Kühnlein konstatiert diesbezüglich einen offenkundigen Nachholbedarf der Öffentlichen Verwaltung und nennt hierfür insbesondere 3 Gründe: die starren Rahmenbedingungen (Laufbahnsystem, Dienstrecht etc.), die fehlende Einsicht, Motivationsanreize durch Personalentwicklung zu erzielen sowie die mangelnde Mobilität.
Das strategische Personalmanagement ist jedoch unverzichtbare Voraussetzung für eine effektive und erfolgreiche Verwaltungsmodernisierung. Die verfügbaren empirischen Daten zeigen allerdings sehr deutlich, dass namentlich die Personalentwicklung große Defizite aufweist.
2.7, PE-Controlling:
'Bildung ist die teuerste Kapitalinvestition, die wir kennen'.
Dieser Satz von Peter F. Drucker (*1909, ┼2005, US-amerikanischer Ökonom und Managementlehrer) verdeutlicht, dass PE-Maßnahmen aus Sicht der Unternehmung vor allem Wertschöpfungsfaktoren im Sinne der Unternehmensziele darstellen. Angesichts einer Summe von knapp 17 Milliarden Euro, die öffentliche und private Arbeitgeber laut Berechnungen des Instituts der Deutschen Wirtschaft im Jahr 1998 für die Fortbildung ausgegeben haben, rückt die Wirtschaftlichkeit in der Personalentwicklung stärker in den Vordergrund und das Controlling von Personalentwicklungsmaßnahmen als Management unterstützende Steuerungsfunktion gewinnt zunehmend an Bedeutung.
PE- oder Bildungscontrolling als ganzheitlicher Ansatz ist ein eigenständiger Teilbereich des Personalcontrollings, dessen Aufgabe es ist, die Effizienz, Effektivität sowie die Kosten der Personalentwicklungsaktivitäten zu erfassen und darzustellen und befasst sich mit der Planung, Koordination, Steuerung, Analyse und Kontrolle aller Maßnahmen, die im Rahmen von Aus-, Fort-, und Weiterbildung ergriffen werden. Hauptziele sind die Koordinations- und Informationsfunktion sowie die Wirtschaftlichkeitssteigerung.
Im Gegensatz zur pädagogischen oder betriebspädagogischen Evaluation, die sich mehr mit inhaltlichen oder prozessualen Thematiken befasst, ist der betriebswirtschaftlich orientierte Controlling-Ansatz dabei bestrebt, die Bildungsarbeit - neben der Messung und Steuerung des Weiterbildungs- und Transfererfolgs sowie der Berücksichtigung von Kosten-Nutzen-Analysen - in die gesamtbetriebliche Planung der Abläufe und in die Wertschöpfungskette des Unternehmens zu integrieren. Personalcontrolling kann daher als prozessorientiertes Konzept des strategischen Personalmanagements zur Analyse, Steuerung und Kontrolle von personalwirtschaftlichen Entscheidungen angesehen werden. Bildungscontrolling hat also die Aufgabe, die relevanten Informationen zur Planung, Steuerung und Kontrolle von Weiterbildungsmaßnahmen bereitzustellen.
Demzufolge wäre ein zielorientiertes Weiterbildungskonzept zu entwerfen und zu optimieren, deren Bildungsmaßnahmen sich über eine Kosten-Nutzen-Analyse zu rechtfertigen hätten, welche Bildungsmaßnahmen notwendig sind bzw. inwieweit die Bildungsziele erreicht wurden. Bildungscontrolling sucht, ebenso wie das Controlling, Antworten auf die beiden Fragen 'Tun wir die richtigen Dinge?' (strategischer Ansatz) und 'Tun wir die Dinge richtig?' (operativer Ansatz).
Die Aufgabe des strategischen Bildungscontrollings ist es, den Weiterbildungsbedarf anhand der strategischen Unternehmensziele zu ermitteln und die Qualität langfristig zu sichern. Das operative Bildungscontrolling zielt darauf, Kosten und Nutzen einer Weiterbildungsmaßnahme nach ökonomischen Gesichtspunkten zu beurteilen und den Aufwand der Bildungsmaßnahme dem Ertrag gegenüber zu stellen. Die durchgeführten Maßnahmen werden dabei hinsichtlich Effizienz und Effektivität bewertet. Ziel dieser Erfolgskontrolle ist es, zu ermitteln, ob eine 'Personalentwicklungsmaßnahme zum Erreichen der Unternehmensziele beiträgt (Erfolgsplanung) oder beigetragen hat (Erfolgskontrolle) und ob passende Ansätze und Maßnahmen zur Verbesserung [.] erforderlich sind', die helfen, zukünftige PE-Maßnahmen zu optimieren. Eine weitere wichtige Aufgabe ist nach Scholz die Koordinationsfunktion, deren Aufgabe es ist, die Unternehmensziele mit den Zielen des jeweiligen Mitarbeiters abzustimmen, 'denn ohne Einbeziehung der Mitarbeiterinteressen wird dessen Motivation im Regelfall sinken.' PE-Controlling gehört damit unmittelbar zum Prozess der Personalentwicklung mit seinen Elementen der Planung, Durchführung und Erfolgskontrolle, wobei der Prozess der Personalentwicklung mit seinen verschiedenen Phasen (Bedarfsanalyse/-diagnose, Planung, Gestaltung und Durchführung, Transfersicherung und Erfolgskontrolle) nach Ablauf und Wirkung einen Regelkreis darstellt, der dem Grunde nach niemals zu einem wirklichen Ende kommt.
Demzufolge lassen sich sowohl strategische als auch operative Instrumente des PE-Controllings unterscheiden, wobei derzeit strategische Instrumente noch wenig entwickelt sind. Im Bereich der operativen Instrumente kann man nach qualitativen (=inhaltlich bewertende), quantitativen (=betriebswirtschaftlich bewertende) sowie quantitativ-qualitativen Controllinginstrumenten unterscheiden.
Instrumente des qualitativen Bildungscontrollings sind das Input-, das Durchführungs-, das Effektivitätscontrolling sowie die Evaluation. Instrumente des quantitativen Bildungscontrollings sind das Kostencontrolling, die Budgetierung, Return-on-Investment, das Effizienz- sowie das Kennzahlencontrolling.
Instrumente des quantitativ-qualitativen Bildungscontrollings sind das Ergebnis-, das Kosten-Nutzen-, das Output- und das Erfolgscontrolling.
Trotz der vielfältigen Instrumente muss jedoch konstatiert werden, dass sich der Erfolg von PE-Maßnahmen ökonomisch kaum ermitteln lässt und eine direkte Messung des Entwicklungserfolgs kaum durchführbar ist. Dies zeigt sich auch daran, dass Becker im Rahmen einer PE-Studie feststellen musste, dass 83 Prozent der befragten Unternehmen kein PE-Controlling praktizieren, obwohl in einer anderen Studie aus dem Jahr 2000 noch 69% von 525 befragten Personalleitern eine systematische Evaluation als sehr wichtig einstuften. Auch die von Siemens Business Services (SBS) 2001 durchgeführte Studie kommt zu dem Schluss, dass komplexe Evaluationsinstrumente die Wirklichkeit nur unzureichend abbilden, zu aufwändig sind und zudem mit großem Aufwand ständig aktualisiert werden müssten. In dieser Studie wird das unmittelbare Feedback an die Führungskraft sowie dessen Bewertung als die in der Praxis wichtigsten Evaluationsinstrumente genannt.
