Rulemaking in der Bankenunion

Name: Rulemaking in der Bankenunion | Administrative Normsetzung von EBA und EZB zur Gewährleistung kohärenter Regulierungsverträge
Brand: Mohr Siebeck
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Administrative Normsetzung von EBA und EZB zur Gewährleistung kohärenter Regulierungsverträge

Lukas Philipp Köhler(Autor*in)

Mohr Siebeck (Verlag)

1. Auflage

Erschienen am 21. Juli 2020

303 Seiten

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978-3-16-159151-8 (ISBN)

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Inhalt

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Titel
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1. Teil: Einführung
A. Einleitung
B. Vorgehen und Begriffsklärung
C. Rechtsökonomische Perspektive
2. Teil: Kohärenz
A. Normative Betrachtung
B. Teleologische Betrachtung
I. Europäische Systemrisiken
1. Negative Externalitäten von Bankenaktivitäten
2. Die Europäische Systemstabilität als öffentliches Gut
3. Negative Externalitäten in der Währungsunion: Europäische Systemrisiken
a) Implizite Haftung aller Mitgliedstaaten der Währungsunion
b) Fehlanreize im Hinblick auf ESM und Einlagensicherung
c) Geldschöpfung
II. Regulierungs- und Aufsichtsversagen: Mangelhafte Internalisierung der europäischen Systemrisiken
1. Regulierung und Aufsicht
a) Der Regulierungsvertrag: Funktionales Verständnis von Regulierung und Aufsicht
b) Europa: Prinzip der Herkunftslandkontrolle
2. Der sozial optimale Regulierungsvertrag
a) Internalisierungsfunktion von Regulierung und Aufsicht
b) Unvollständigkeit der Regulierungsverträge: Die Eigentümlichkeit der Aufsichtssachverhalte
3. Zersplitterung der Regulierungsverträge
a) Arten von Spielräumen
aa) Rechtliche Spielräume
(1) Umsetzungsspielräume
(2) Wahlrechte
(3) Unbestimmte Rechtsbegriffe: Insbesondere SREP
(4) Interne Ansätze
bb) Faktische Spielräume
b) Divergenzen im europäischen Multi-Level-System
aa) Unterschiedliche Ausgangsbedingungen
(1) Wirtschaftliche Ausgangsbedingungen
(2) Rechtliche, kulturelle und politische Bedingungen
(3) Funktionale Komplementarität mitgliedstaatlicher Institutionen: mitgliedstaatsinterne Kohärenz
bb) Agenturprobleme zwischen NCAs und Instituten: Unkenntnisprobleme
cc) Agenturprobleme zwischen Union und NCAs: Koordinationsprobleme
(1) Unbewusste Koordinationsprobleme
(2) Bewusste Koordinationsprobleme: Die Produktion der Regulierungsverträge
(a) Regulatory competition
(b) Capture
(aa) Regulatory capture
(bb) Governmental capture
4. Zwischenergebnis: Regulierungsversagen
III. Das Regulierungsziel der Kohärenz
1. Kohärenz zur Überwindung der Divergenzen
2. Gesteigertes Koordinierungsbedürfnis in der Bankenaufsicht und der Währungsunion im Besonderen
3. Maßstab: Wertungsstimmige Aufsichtsergebnisse
IV. Zwischenergebnis
C. Herstellung von Kohärenz
I. Zentralisierung: Herstellung der Wertungsstimmigkeit der Aufsichtsergebnisse
1. Zentralisierung durch Delegation an europäische Behörden
a) Vorteile der Zentralisierung auf EBA und EZB
b) Die Rolle des rulemaking
2. Delegationsprobleme: Zwischen Unabhängigkeit und externer Kontrolle
a) Agenturkosten
b) Unabhängigkeit
aa) EBA
bb) EZB
cc) Zwischenergebnis
II. Instrumente der Zentralisierung
1. Aufsichtsrecht: Das Single Rulebook
a) Koordinierende Rechtsakte
b) Guidance
2. Integration der Aufsicht
a) Direkte Aufsicht der EZB
aa) Zuständigkeit gegenüber den systemrelevanten Instituten
bb) Funktion
b) Indirekte Aufsicht der EZB
c) Anwendbares Recht
aa) Unionsrechtlich determiniertes Recht
bb) Anwendung rein nationaler Rechtsvorschriften?
D. Kategorien bankenaufsichtlicher Zentralisierungsinstrumente
I. Inhaltliche Bindungen und Spielräume
1. Aufsichtsermessen (supervisory judgement)
2. Regulierungsermessen (regulatory powers)
3. Politisches Ermessen (policymaking powers)
II. Prozedurale Anforderungen
III. Verbindlichkeit
1. Unbedingte Beachtlichkeit
a) Rechtliche Erzwingbarkeit
b) Exkurs: Safe harbour-Wirkung
2. Bedingte Beachtlichkeit
a) Richtigkeitsvermutung
b) Regelverbindlichkeit
aa) Selbstbindung
bb) Drittbindung
cc) Funktionen regelverbindlicher Instrumente
3. Soft law: Außerrechtliche Wirkungsmechanismen
a) Funktionen von soft law in der Finanzaufsicht
aa) Politische Funktionen
(1) Flexibilität
(2) Kommunikation
(a) Self-commitment: race to the top
(b) Commitment-Probleme in der Bankenaufsicht
bb) Rechtsbezogene Funktionen
b) Wirkungsmechanismen
aa) Rein außerrechtliche Wirkungsmechanismen
(1) Ökonomisch-politische Mechanismen
(a) Wirkungen auf Institute
(b) Wirkungen auf Mitgliedstaaten
(2) Psychologische Mechanismen
bb) Berücksichtigungspflichten
cc) Erklärungs- und Begründungspflichten: Kontrolle außerrechtlicher Wirkungsmechanismen
4. Zwischenergebnis
3. Teil: Primärrechtlicher Rahmen
E. Primärrechtlicher Rahmen der Delegation
I. Schaffung von Einrichtungen der Union
II. Delegation von Entscheidungskompetenzen an EBA und EZB
1. EBA als vertragsfremde Einrichtung
a) Primärrechtliche Anforderungen
aa) Inhaltliche Reichweite der Entscheidungen
(1) Umgrenzung der Entscheidungsspielräume: Technische Entscheidungen
(2) Kontrolle
bb) Verbindlichkeit und Adressatenkreis
(1) Verbindlichkeit gegenüber Privaten
(2) Verbindlichkeit gegenüber Mitgliedstaaten
b) Schlussfolgerungen für das rulemaking der EBA
aa) Kontext der Befugniserteilung
(1) Materiell- und formellrechtliche Umgrenzungen
(2) Abgrenzung policymaking vs. regulatory powers
bb) Kontrolle
2. EZB als Unionsorgan
a) Das institutionelle Gleichgewicht
b) Begrenzung auf "besondere Aufgaben"
aa) Inhaltliche Beschränkung: Sicherung der Kohärenz
bb) Verbindlichkeit der rulemaking-Instrumente
3. Zwischenergebnis
F. Rechtliche Einordnung des Kohärenzziels
I. Rechtliche Gestalt der Kohärenz
1. Kohärenz als ausdrückliches Rechtsprinzip
2. Kohärenz als implizites Rechtsprinzip
a) Kohärenz als allgemeines Regulierungsziel und Auslegungsmaßstab
aa) Mitgliedstaaten und NCAs als Adressaten
bb) EZB und EBA als Adressaten: Effet utile
b) Begrenzende Wirkungen des Kohärenzgebots
aa) Kohärenz als Ausdruck des Gleichbehandlungsgebots
bb) Kohärenz als Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
II. Regulierungsansatz
1. Asymmetrische Anpassungskosten der Mitgliedstaaten
a) Exogene Regulierungselemente: Vermutung optimaler Spielraumausübung
b) Endogene Regulierungselemente: Vermutung opportunistischer Spielraumausübung
2. Regulierungswertungen
a) Risikoabwehr
b) Rechtsaktübergreifende Wertungen
c) Komplexitätsbewältigung
aa) Informationsflüsse
bb) Simplifizierung: Abbau regulatorischer Komplexität
3. Koordinierungsansatz
a) Uniformität
b) Diversität
c) Weites Ermessen von EZB und EBA
III. Zwischenergebnis
4. Teil: Rulemaking-Instrumente der EBA
G. Entwürfe Technischer Standards
I. Inhalt
1. Regelungsinhalt
a) Regulierungsstandards
b) Durchführungsstandards
2. Verbot politischer oder strategischer Entscheidungen
3. Zwischenergebnis
II. Verfahren
1. Regulierungsstandards
a) Erlass
b) Rücknahme und Änderung
2. Durchführungsstandards
III. Verbindlichkeit
1. Ankerwirkung der Entwürfe
2. Rechtsverbindlichkeit nach Billigung der KOM
IV. Zwischenergebnis
H. Leitlinien und Empfehlungen
I. Vorverständnis der Leitlinien und Empfehlungen
II. Inhalt
1. Begriffliche Abgrenzung
2. Typen von Leitlinien
3. Anwendungsbereich und Adressatenkreis
4. Bezug zum materiellen Recht
a) Verhältnis zu den Bankenrechtsakten
aa) Mandatierung
bb) Regelungsbezug
b) Verhältnis zu Technischen Standards
c) Nicht-Wesentlichkeit
III. Verfahren
1. Erlass
2. Änderung und Rücknahme
IV. Verbindlichkeit
1. Unionsrechtliche Determinanten
a) Leitlinien und Empfehlungen in anderen Sachgebieten des Unionsrechts
aa) Empfehlungen
bb) Leitlinien
b) Seitenblick: EZB-Leitlinien
2. Verbindlichkeit gegenüber NCAs
a) Erklärungs- und Begründungspflichten
aa) Standardsetting
bb) Transparenz: Eingeschränkte Steuerungswirkungen in der Bankenaufsicht
b) Regelbefolgungspflicht
aa) Modell einer Regelbefolgungspflicht
bb) Primärrechtliche Zulässigkeit
cc) Sekundärrechtliche Herleitung einer Regelbefolgungspflicht
(1) Telos: Die besondere Bedeutung der Kohärenz
(2) Wortlaut
(a) Art. 16 EBA-VO
(b) Spezialermächtigungen der Bankenrechtsakte
(3) Systematik: EZB-Leitlinien als Vorbild
(4) Historie: Leitlinien und Empfehlungen des CEBS
dd) Gründe für berechtigtes Abweichen
(1) Maßstab für das berechtigte Abweichen: Funktionale Auslegung
(a) Flexible Delegation
(b) Gerichtliche Handhabung
(2) Non-comply aus rechtlichen Gründen
(a) Unvereinbarkeit mit nationalem Recht
(b) Unvereinbarkeit mit europäischem Recht
(3) Non-comply aus praktischen Erwägungen
(a) Subsidiarität: Funktionale Äquivalenz
(b) Proportionalität: Lokale Marktbedingungen
(c) Politisch-technische Hindernisse: Lokale Institutionen
(4) Zwischenergebnis
ee) Verbindlichkeit in der Bankenunion
(1) Bindung der EZB an die EBA-Leitlinien: Verschärfte Regelbefolgungspflicht oder Grund für berechtigtes Abweichen?
(2) Umfang der EZB-Entscheidung: Automatische Bindung der NCAs im SSM?
c) Selbstbindung der EBA im Verhältnis zu NCAs
3. Verbindlichkeit gegenüber Privaten
a) Private als unmittelbare Adressaten
b) Beeinflussung durch Selbstbindung der EBA
aa) Im Rahmen von Art. 17 EBA-VO
bb) Im Hinblick auf zukünftiges rulemaking
c) Bindung der NCAs gegenüber Instituten
aa) Steuerungspotenzial des dezentralen enforcements
(1) Ausgangslage
(2) Unterschiedliche Steuerungswirkungen
(3) Rechtswahlprobleme: Innermitgliedstaatliche Regulierungsarbitrage
(4) Zwischenergebnis
bb) Außerrechtliche Wirkungen
cc) Rechtliche Wirkungen: Safe harbour für Institute?
(1) Bestätigung der NCA
(2) Schweigen der NCA
(3) Abweichen der NCA
d) Verbindlichkeit der Leitilinien in rein privatrechtlichen Verhältnissen am Beispiel des Gesellschaftsrechts
aa) Außerrechtliche Wirkungen
bb) Rechtliche Wirkungen: Berücksichtigungspflicht und Richtigkeitsvermutung
(1) Berücksichtigungspflicht: Indirekte rechtliche Wirkungen
(2) Richtigkeitsvermutung: Safe harbour und Haftungsverschärfung?
e) Zwischenergebnis
V. Zwischenergebnis
I. Questions & Answers (Q&A)
I. Inhalt
1. Funktion
2. Rechtsgrundlage
II. Verfahren
III. Verbindlichkeit
1. Außerrechtliche Wirkungen
a) Befolgungsanreize auf Institutsebene im Finanzbinnenmarkt
b) Befolgungsanreize auf Institutsebene in der Bankenunion
c) Befolgungsanreize für die Institutsleitung
2. Berücksichtigungspflicht
3. Richtigkeitsvermutung
4. Q&A in der Bankenunion
IV. Zwischenergebnis
J. Ergebnis
5. Teil: Rulemaking-Instrumente der EZB
K. Verordnungen
I. Inhalt
1. Adressatenkreis
2. Begrenzung auf praktische Modalitäten
a) Organisatorischer Charakter
b) Konkretisierender Charakter: Befugnis zur Konkretisierung bei "Verfahrensrelevanz"?
aa) Integrationsbedürfnis
bb) Systematische Einordnung
(1) Verhältnis der direkten zu den indirekten Verordnungen
(2) Verhältnis der EZB-Verordnungen zum EBA-rulemaking
(3) Gesetzgebungshistorie
cc) Wortlaut: Modalitätenbezug als Voraussetzung der Konkretisierung
dd) Zwischenergebnis
c) Erforderlichkeit der Verordnung
II. Verfahren
III. Verbindlichkeit
IV. Zwischenergebnis
L. Leitlinien
I. Inhalt
1. Direkte Aufsicht
2. Indirekte Aufsicht
a) Policy powers
b) Regulatory powers
aa) Vorgaben der EZB an die NCAs zu comply-or-explain hinsichtlich EBA-Leitlinien
bb) Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben
II. Verfahren
III. Verbindlichkeit
1. Indirekte Aufsicht
a) Wirkungen gegenüber NCAs
aa) Selbstbindung der EZB
bb) Bindung der NCAs
(1) Primärrecht: Vergleich zur Geldpolitik
(2) Wortlaut und Systematik
(3) Kohärenzziel
(4) Zwischenergebnis
b) Wirkungen gegenüber Instituten
aa) Faktische Steuerungswirkung
bb) Rechtliche Steuerung: Safe harbour durch EZB Leitlinien?
(1) Zweckmäßigkeit des safe harbour in der Bankenunion
(2) Drittbindung der NCAs
(3) Unmittelbare Außenwirkung bei fehlerhafter oder nicht erfolgter Umsetzung
2. Direkte Aufsicht
IV. Zwischenergebnis
M. Allgemeine Weisungen
I. Inhalt
1. Keine ausdrückliche inhaltliche Beschränkung
2. Abgrenzung zu Leitlinien und Anweisungen
a) Handlungspflicht und Anwendungsbezug
b) "Allgemeinheit" als begrenzendes Kriterium der Weisung in der indirekten Aufsicht
3. Die Allgemeinheit der Weisung
a) Anwendungsbezug
aa) Konkrete Maßnahmen
bb) Anlass- und Rechtsanwendungsbezug statt abstrakter Maßstabskonkretisierung
b) Kreis der Betroffenen
aa) Vielzahl an betroffenen Instituten
bb) Abstraktionsniveau
(1) Arten und Gruppen von Instituten
(2) Bezeichnung einzelner NCAs?
(3) Bezeichnung konkreter Institute?
4. Exkurs: Prompt Corrective Action
5. Zwischenergebnis
II. Verfahren
III. Verbindlichkeit
1. Verbindlichkeit gegenüber NCAs
2. Verbindlichkeit gegenüber Dritten: Safe harbour?
IV. Zwischenergebnis
N. Empfehlungen
O. Ergebnis
6. Teil: Durchsetzung und Rechtsschutz
P. Durchsetzung
I. Vollstreckung der EBA-Standards
1. Peer reviews
2. Art. 17 EBA-VO
II. Vollstreckung der EZB-Standards
Q. Rechtsschutz gegen rulemaking
I. Vorüberlegungen: Besonderheiten des Rechtsschutzes in der europäischen Bankenaufsicht
1. Anreizunterschiede zwischen Mitgliedstaat und Instituten
2. Kohärenz durch einheitliche Rechtsauslegung
II. Kontrolldichte
III. Nichtigkeitsklage gegen rulemaking
1. Klagebefugnis
a) Mitgliedstaaten und NCAs
b) Institute
aa) Unmittelbare Betroffenheit
bb) Individuelle Betroffenheit
2. Administrative Beschwerdeverfahren
a) EBA: Beschwerde analog Art. 60 EBA-VO?
b) EZB: Administrative Überprüfung?
IV. Rulemaking-Maßnahmen alstauglicher Klagegegenstand
1. EBA-rulemaking
a) Technische Standards
b) Guidance
aa) Leitlinien und Empfehlungen
(1) Erklärungs- und Berücksichtigungspflichten der NCA
(2) Berichtspflicht der Institute
(3) Selbstbindung
(4) Regelbefolgungspflicht
bb) Questions & Answers
cc) Zwischenergebnis
2. EZB-rulemaking
a) Verordnungen
b) Leitlinien
c) Allgemeine Weisungen
d) Empfehlungen
R. Ergebnis
7. Teil: Fazit
8. Teil: Thesen
Literaturverzeichnis
Sachregister

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