Praktikanten- und Ausbildungsverhältnisse im öffentlichen Dienst

1 Modernes Personalmanagement
1.1 Ausgangsituation - Fachkräftemangel

Um erfolgreich zu sein, ist das Personal der wichtigste Faktor für öffentliche Arbeitgeber. Gerade bei Dienstleistern ist das Personal nicht nur die größte Kostenart, sondern insbesondere der Dreh- und Angelpunkt für die effiziente Aufgabenerfüllung. Deshalb nimmt Personalmanagement bei den öffentlichen Arbeitgebern eine sehr wichtige Rolle ein und muss immer wieder auf die aktuelle Arbeitsmarktsituation und die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen hin angepasst werden. Wenn den Personalverantwortlichen das gelingt, dann kann von einem modernen Personalmanagement gesprochen werden. Allerdings führt ein modernes Personalmanagement nicht zwingend zum erwünschten Erfolg, da dieser von weiteren Bedingungen abhängt, die vom Arbeitgeber nicht beeinflusst werden können. Wenn man den Arbeitsmarkt im Jahr 2019 analysiert, stößt man immer wieder unweigerlich auf den Begriff »Fachkräftemangel«. Nicht nur in politischen Diskussionen wird dieser verwendet, sondern auch die Fachliteratur fasst unter diesem Begriff die derzeitige Arbeitsmarktsituation zusammen. Diese ist davon geprägt, dass derzeit mehr Arbeitsplätze als Arbeitnehmer zur Verfügung stehen: Die vorhandenen und notwendigen Arbeitsplätze können langfristig nicht mit entsprechend ausgebildetem Fachpersonal besetzt werden. Aufgrund des Fachkräftemangels entsteht dann der sogenannte Arbeitnehmermarkt, d. h. die Arbeitnehmer sind in einer stärkeren Position als die Arbeitgeber.

Es wird häufig von einem flächendeckenden und allgemeinen Fachkräftemangel gesprochen. Dies mag insgesamt richtig sein, jedoch muss jeder Arbeitgeber seine Situation individuell analysieren. Der Fachkräftemangel betrifft nämlich nicht alle Branchen und alle Regionen in Deutschland gleichermaßen. Grundsätzlich gibt es in Deutschland das sogenannte Nord-Süd-Gefälle, das heißt, dass in Süddeutschland die Arbeitslosenquote im Gegensatz zum Norden niedriger ist und somit weniger Menschen als potenzielle Arbeitsuchende zur Verfügung stehen. Deshalb werben Arbeitgeber sich gegenseitig die Fachkräfte ab.

Der Fachkräftemangel ist aber in den verschiedenen Branchen sehr unterschiedlich ausgeprägt. Ein Kriterium, an dem die Entwicklung des Fachkräftemangels ersichtlich ist, ist die Anzahl der nicht besetzten Ausbildungsstellen. Jede unbesetzte Ausbildungsstelle hat zur Folge, dass eine Fachkraft weniger ausgebildet wird, die später am Arbeitsmarkt fehlen wird. Bliebe in einer Branche eine Ausbildungsstelle unbesetzt, wäre dies verkraftbar. Jedoch handelt es sich nicht nur um eine Stelle die unbesetzt bleibt, sondern häufig um mehrere. Und zudem summieren sich die unbesetzten Stellen Jahr für Jahr, sodass eine Kettenreaktion entsteht. Diese führt Jahre später zu einem kaum mehr zu überwindbaren Fachkräftemangel. Besonders ausgeprägt ist der Fachkräftemangel derzeit im Bereich Handwerk und Pflege. Die Gründe dafür sind vielschichtig, angefangen bei schlechteren Arbeitsbedingungen bis hin zu geringeren Gehältern.

Die Entwicklung des Fachkräftemangels im öffentlichen Dienst war teilweise vorhersehbar, denn hierfür gab es Indikatoren wie zum Beispiel den demografischen Wandel: Die Altersstruktur der Gesellschaft hat sich aufgrund der geringeren Geburtenrate und der gleichzeitig steigenden Lebensdauer verändert, mit der Folge, dass die Anzahl der in Ruhestand gehenden Personen nicht durch junge Personen gedeckt werden kann. Unter anderem dadurch entsteht das oben genannte Delta und somit der Arbeitnehmermarkt. Dem Arbeitsmarkt müssen deshalb zusätzlich Fachkräfte zugeführt werden, z. B. aus anderen Ländern. Die bisherigen nationalen aber auch europaweiten Maßnahmen - wie zum Beispiel die Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie unter anderem in Form der »Blauen Karte« - zeitigen nicht den gewünschten Erfolg. Derzeit ist eine Lösung für dieses Problem nicht absehbar, deshalb müssen sich die Arbeitgeber auf diese langfristige Problemlage einstellen.

Neben dem demografischen Wandel gibt es aber noch weitere Gründe für den Fachkräftemangel bei den öffentlichen Arbeitgebern. Gerade im Jahr 2015 wurde während der Flüchtlingskriese der Fachkräftemangel deutlich. Der Fachkräftemangel ist jedoch nicht nur auf die Mehrarbeit zurückzuführen, die Entwicklung liegt auch in Entscheidungen und Veränderungen begründet, die bereits in den Achtzigerjahren begonnen haben. Damals wurden unter dem Begriff »New Public Management« zahlreiche Reformen und Strategien gebündelt unter anderem mit dem Ziel, dass die öffentlichen Arbeitgeber effizienter und effektiver arbeiten. Die Formel lautet:

Abb. 1: Effizienz-Formel

Aus dem genannten Ziel resultiert, dass entweder pro Stelle mehr Aufgaben erledigt werden müssen oder dass die Anzahl der Stellen pro Aufgabe reduziert werden. Dieses Ziel war und ist legitim, solange die Effizienzsteigerung auf betriebswirtschaftlichen Annahmen beruht und nicht nur das politische Ziel der Kosteneinsparung verfolgt. Gerade zwischen 1990 und 2015 war die Wirtschaft immer wieder von Tiefphasen und Rezessionen betroffen. Die drei größten waren die Nachwendekrise 1993, dann die schrumpfende Wirtschaft 2003 und die Finanzkrise 2008. In diesen Jahren waren die Steuereinnahmen geringer und somit mussten auch die öffentlichen Arbeitgeber Kosten einsparen. Wenn eine erhebliche Kosteneinsparung bei einem Dienstleister erfolgen soll, muss am größten Kostenpunkt angesetzt werden - und das sind die Personalkosten. Die Instrumente des »New Public Management« führten deshalb zu drastischen Personaleinsparungen in den finanzschwachen Zeiten und nach jeder Krise wurde dann wieder moderat Personal eingestellt. Die Einstellungen führten jedoch nicht zum vorherigen Stand. Aber auch die Aufgaben wurden wegen den Krisen nicht weniger. Es gab durch gravierende technische Veränderungen effizientere Arbeitsweisen, wie zum Beispiel durch die Einführung von Computern. Trotzdem war die Personalausstattung bei den Arbeitgebern sehr angespannt, sodass wenig Spielraum bestand. Auch die Ausbildungszahlen und die Studienplätze an den Schulen und Hochschulen wurden reduziert - und später nur moderat angehoben. Das Problem war, dass der zukünftige Personalbedarf nicht richtig analysiert wurde, obwohl bereits im Jahr 2010 Fachzeitschriften immer wieder einen Fachkräftemangel aufgrund des demografischen Wandels prognostizierten. Als die Zahl der Ausbildungs- und Studienplätze erhöht wurden, war es allerdings bereits zu spät. Denn als im Jahr 2015 ein deutlich erhöhter Arbeitsaufwand aufgrund der großen Flüchtlingswelle auf die öffentlichen Verwaltungen zukam, gab es bei den öffentlichen Arbeitgebern nur geringe Personalreserven, die nicht ausreichten, um den zusätzlichen Personalbedarf abzudecken. Zeitgleich bewahrheitete sich die Prognose des demografischen Wandels. Einerseits gingen viele Beschäftigte aus dem öffentlichen Dienst in den Ruhestand, andererseits mussten die öffentlichen Arbeitgeber feststellen, dass auf einmal nicht mehr zahlreiche Absolventinnen und Absolventen Schlange standen, um bei ihnen die Arbeit aufzunehmen.

Die öffentlichen Arbeitgeber reagierten auf diese veränderte Situation, indem sie die Rahmenbedingungen verbesserten und die zahlreichen freien Stellen frühzeitig ausschrieben, um den Bedarf decken zu können. Die Anzahl der wöchentlichen Stellenausschreibungen verdoppelte sich in vielen Regionen und dadurch etablierte sich der Marktmechanismus von Angebot und Nachfrage. Die Nachfrage war plötzlich hoch und die Absolventinnen und Absolventen hatten mehrere Stellen zur Auswahl. Wo früher noch Kompromisse beim Status, der Region oder dem Arbeitsschwerpunkt gemacht werden mussten, war es zumindest in Bayern und Baden-Württemberg den Absolventinnen und Absolventen möglich, die für sie perfekte Stelle auszuwählen. Der Wettbewerb unter den öffentlichen Arbeitgebern kam für sie selbst zumeist überraschend.

Es wird nicht nur in der Politik, sondern auch unter Fachleuten kontrovers diskutiert, ob die Flüchtlingswelle vorhersehbar war. Doch selbst wenn die Arbeitgeber sie vorhergesehen hätten, hätten sie zwar zu Beginn der Flüchtlingswelle schneller reagieren können, auf lange Sicht wäre jedoch der Fachkräftemangel aufgrund der höheren Zahl an Aufgaben trotzdem eingetreten.

Fahrlässig war jedoch, dass die öffentlichen Arbeitgeber dem demografischen Wandel, der wissenschaftlich begründet prognostiziert worden war, nicht entgegengewirkt haben. Der demografische Wandel hätte als Grund ausreichen müssen, die politischen Verantwortlichen zu sensibilisieren und geeignete Maßnahmen des Personalmanagement zu veranlassen.

Über die Gründe zu diskutieren, hilft nun nicht weiter. Der Fachkräftemangel ist da. Wir müssen davon ausgehen, dass er bei den öffentlichen Arbeitgebern sich nicht so einfach beseitigen lassen wird. Das gilt ganz besonders in den Bereichen, in denen die Rahmenbedingungen schwierig sind, wie zum Beispiel bei der Verwaltung...