Die Finanzierung des Netzausbaus zwischen Markt und Staat

Name: Die Finanzierung des Netzausbaus zwischen Markt und Staat | Zugleich ein Beitrag zu privater und staatlicher Finanzierungsverantwortung im Regulierungsrecht
Brand: Mohr Siebeck
Price: 94.0 EUR
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Zugleich ein Beitrag zu privater und staatlicher Finanzierungsverantwortung im Regulierungsrecht

Johannes Franke(Autor*in)

Mohr Siebeck (Verlag)

1. Auflage

Erschienen am 27. Januar 2020

379 Seiten

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978-3-16-159053-5 (ISBN)

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Inhalt

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Titel
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Einleitung
A. Die Finanzierung des Netzausbaus als Problem des Regulierungsrechts
B. Finanzierungverantwortung im Regulierungsrecht als verfassungsrechtliches Problem
Erster Teil: Die Aufgabe "Netzausbau" im Kontext des Gewährleistungsstaates
A. Der Wandel von Staatsbildern als Analyserahmen
B. Entwicklung und Abgrenzung des Gewährleistungsstaates
I. Grundbegriffe zur Erfassung eines Wandels von Staatlichkeit
1. Gemeinwohl und Staatsaufgaben
2. Hoheitsprinzip und Wettbewerbsprinzip
II. Vom bürgerlichen Rechtsstaat zum sozialen Wohlfahrtsstaat
1. Der bürgerliche Rechtsstaat
a) Leitidee: Dualismus von Staat und Gesellschaft und Gemeinwohl durch Selbstregulierung
b) Staatsaufgaben und die Rolle des Verfassungs- und Verwaltungsrechts
2. Der soziale Wohlfahrtsstaat
a) Leitidee: Getrennte Aufgabenfelder von Staat und Gesellschaft und weitgehend hoheitliche Herstellung des Gemeinwohls
b) Staatsaufgaben und die Rolle des Verwaltungs- und Verfassungsrechts
aa) Daseinsvorsorge und Infrastrukturschaffung als Staatsaufgaben
bb) Leistungsverwaltung, Sozialstaatlichkeit und Leistungsdimension der Grundrechte
III. Der Gewährleistungsstaat
1. Leitidee: Aufgaben- und Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft
2. Staatsaufgaben und die Rolle des Verfassungs- und Verwaltungsrechts
a) Wandel der Daseinsvorsorge: Von der Erfüllungs- zur Gewährleistungs- und Infrastrukturverantwortung
b) Sinkende Determinationskraft des Verfassungsrechts und Regulierungsrecht als Gewährleistungsverwaltungsrecht
C. Aufgabenteilung und Regulierung im Telekommunikations- und Stromsektor
I. Pluralität der Regulierungsziele und Vorleistungsfunktion der Netzebene
II. Wettbewerbsermöglichung durch Zugangs- und Entgeltregulierung
III. Gemeinwohl- und Infrastruktursicherung
D. Zusammenfassung und Fazit
Zweiter Teil: Finanzierungsmodelle der Aufgabenwahrnehmung
A. Ökonomische Probleme und Marktversagen bei der Finanzierung des Netzausbaus
I. Unvollständigkeit des Wettbewerbs: Netzinfrastrukturen als natürliche Monopole
II. Unvollständigkeit des Preismechanismus hinsichtlich sozialer Regulierungsziele
1. Allokative Unvollständigkeit: Positive externe Effekte des Netzausbaus
2. Distributive Unvollständigkeit: Verteilungsziele beim Netzausbau
B. Denkbare Modelle zur Finanzierung des Netzausbaus
I. Primärebene: Staatliche Einflussnahme auf die Investitionsentscheidung
II. Finanzierungsperspektive
1. Ebene 1: Marktinterne und marktexterne Finanzierungsmodelle
2. Ebene 2: Kostenindividualisierende und -kollektivierende Modelle marktinterner Finanzierung
3. Überblick
C. Bewertungskriterien
I. Effektivität und Treffsicherheit
II. Effizienz
1. Volkswirtschaftliche Effizienz und Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsziel
2. Verwaltungsaufwand und Transaktionskosten
III. Lastenverteilung
1. Belastung des Staatshaushalts
2. Belastung der Endkunden
D. Analyse und Bewertung unterschiedlicher Finanzierungsmodelle
I. Marktinterne oder marktexterne Finanzierung
1. Vergleich mit der Finanzierung unmittelbar staatlich wahrgenommener Aufgaben
a) Finanzierung staatlich wahrgenommener Aufgaben nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip und marktexterne Finanzierung bei privater Aufgabenwahrnehmung
b) Finanzierung staatlich wahrgenommener Aufgaben nach dem Äquivalenzprinzip und marktinterne Finanzierung bei privater Aufgabenwahrnehmung
aa) Die Finanzierung staatlicher Leistungen nach dem Äquivalenzprinzip
bb) Parallelen und Unterschiede bei einer marktinternen Finanzierung privatwirtschaftlich wahrgenommener Versorgungsaufgaben
2. Die Entscheidung zwischen marktinterner und marktexterner Finanzierung
a) Effektivität: Die Zahlungsbereitschaft der Endkunden als Grenze einer marktinternen Finanzierung
b) Effizienz
aa) Volkswirtschaftliche Effizienz und Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsziel
bb) Verwaltungsaufwand und Transaktionskosten
c) Belastung des Staatshaushalts oder der Verbraucher? Verteilungswirkungen marktinterner und marktexterner Finanzierungsmodelle
3. Zwischenfazit
II. Marktinterne Finanzierungsmodelle
1. Kostenindividualisierende marktinterne Finanzierungsmodelle
a) Investitionsanreize in der (Zugangs- und) Entgeltregulierung
aa) Effektivität
bb) Effizienz
(1) Volkswirtschaftliche Effizienz und Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsziel
(2) Verwaltungsaufwand und Transaktionskosten
cc) Belastung der Endkunden mit den Netzausbaukosten
dd) Zwischenfazit: Begrenzte Steuerungskraft der (Zugangsund) Entgeltregulierung und Erforderlichkeit ergänzender Instrumente
b) Vertragliche und gesetzliche Investitionspflichten
aa) Effektivität
bb) Effizienz
(1) Volkswirtschaftliche Effizienz und Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsziel
(2) Verwaltungsaufwand und Transaktionskosten
cc) Belastung der Endkunden mit den Netzausbaukosten
dd) Zwischenfazit: Zweckmäßigkeit von Investitionspflichten einzelner Netzbetreiber vor allem bei fehlender oder geringer Substituierbarkeit der Infrastruktur
2. Kostenkollektivierende marktinterne Finanzierungsmodelle
a) Effektivität
b) Effizienz
aa) Volkswirtschaftliche Effizienz und Vereinbarkeit mit dem Wettbewerbsziel
bb) Verwaltungsaufwand und Transaktionskosten
c) Belastung der Endkunden mit den Netzausbaukosten
III. Zusammenfassung und Fazit
Dritter Teil: Europa- und verfassungsrechtliche Zulässigkeit marktinterner Finanzierungsmodelle
A. Weitgehende Neutralität des Europarechts bezüglich der Lastenverteilung
I. Das Europäische Beihilfenrecht
1. Die Offenheit des Beihilfenrechts für Gemeinwohlbelange
2. Die Blindheit des Beihilfenrechts für die effektive Lastentragung
II. Die europäischen Grundrechte
1. Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte
2. Geringe Determinationskraft der Unionsgrundrechte hinsichtlich der Lastenverteilung
B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit marktinterner Finanzierungsmodelle
I. Weitgehende Unbedenklichkeit einer reinen Anreizsteuerung
II. Belastung der Unternehmen durch kostenkollektivierende Finanzierungsinstrumente
1. Vereinbarkeit mit dem Steuerstaatsprinzip
a) Verfassungsrechtliche Herleitung des Steuerstaatsprinzips
b) Die inhaltlichen Anforderungen der Finanzverfassung an nichtsteuerliche Abgaben: Das Steuerstaatsprinzip als materielles Abstandsgebot
c) Rechtfertigung kostenkollektivierender Abgaben zur Finanzierung des Netzausbaus
aa) Ausgestaltung und Rechtfertigung als Zwecksteuer?
bb) Ausgestaltung und Rechtfertigung als Vorteilsabschöpfungsabgabe?
cc) Ausgestaltung und Rechtfertigung als Ausgleichsabgabe?
dd) Rechtfertigung als Finanzierungssonderabgaben
(1) Besonderer Sachzweck
(2) Belastung einer homogenen Gruppe
(3) Die "Merkmalsgruppe" von Sachnähe, Finanzierungsverantwortung und gruppennütziger Verwendung
(a) Die frühere Konzeption des Bundesverfassungsgerichts: Getrennte Prüfung der Kriterien und eigenständiges Erfordernis einer "gruppennützigen Verwendung"
(b) Die neuere Konzeption des Bundesverfassungsgerichts: Prüfung als Merkmalsgruppe mit der Finanzierungsverantwortung als zentralem Prüfungspunkt
(c) Besondere Finanzierungsverantwortung kommerzieller Marktteilnehmer für einen an Gemeinwohlzielen orientierten Netzausbau
(aa) Keine Finanzierungsverantwortung aufgrund eines Gruppensondervorteils
(bb) Keine Finanzierungsverantwortung wegen gruppenspezifischer Verursachung des Finanzierungsbedarfs
(cc) Finanzierungsverantwortung wegen besonderer "Sachnähe"
(i) Die grundsätzliche Problematik einer Herleitung von Finanzierungsverantwortung aus "Sachnähe" im Steuerstaat
(ii) Die Berücksichtigung der Aufgabenteilung im Regulierungsrecht
d) Marktinterne Umlagemechanismen und Steuerstaatlichkeit
2. Vereinbarkeit mit den Wirtschaftsgrundrechten (Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG)
a) Die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)
aa) Finanzierungssonderabgaben
bb) Umlagesysteme
b) Die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG)
3. Vereinbarkeit mit dem Allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
III. Belastungen der Netzbetreiber durch hoheitliche Investitionspflichten
1. Qualifizierung als Indienstnahme Privater für öffentliche Aufgaben
2. Vereinbarkeit mit dem Steuerstaatsprinzip
3. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)
a) Die Trennung von Naturalleistungspflicht und Kostenbelastung bei der grundrechtlichen Rechtfertigung von Indienstnahmen
aa) Die Trennbarkeit von Naturalleistungspflicht und Kostenbelastung
bb) Der Maßstab für die Kostenbelastung: Freiheits- oder gleichheitsrechtliche Prüfung?
cc) Trennung von Naturalleistungspflicht und Kostenbelastung erst im Rahmen der Angemessenheit
b) Die Rechtfertigung von Investitionspflichten beim Netzausbau
aa) Die Angemessenheit der Naturallast durch bloße "Sachnähe"
bb) Die Angemessenheit der Kostenbelastung
(1) Angemessenheit dem Grunde nach: Besondere "Sach- und Verantwortungsnähe" zu dem verfolgten Gemeinwohlziel
(a) Der Ausgangspunkt: "Freiheitsgrundrechtliche Folgenverantwortung" als Zurechnungsgrund
(b) Die besondere Problematik von Investitionspflichten und einer Inanspruchnahme der beruflichen Kerntätigkeit
(c) Die Berücksichtigung der Aufgabenteilung in den Netzwirtschaften
(d) Notwendigkeit der Ermöglichung einer Kostenabwälzung im Rahmen der Entgeltregulierung
(2) Angemessenheit der Höhe nach
(3) Parallelen in der Eigentumsdogmatik
4. Vereinbarkeit mit der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG)
5. Vereinbarkeit mit dem Allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
IV. Zur Rechtfertigung gegenüber den Endkunden
1. Rechtfertigung einer Kostenweitergabe an die Verbraucher
a) Begrenzte Zurechenbarkeit abgewälzter Kostenbelastungen zum Staat
b) Rechtfertigung zurechenbarer Belastungen
2. Die Verteilung der Infrastrukturkosten auf unterschiedliche Verbrauchergruppen
V. Zusammenführung und Verallgemeinerung: Finanzierungsverantwortung im Regulierungsrecht
1. Das verfassungsrechtliche Legitimationsproblem und seine staatstheoretischen Prämissen
2. Wegfall der Prämisse in regulierten Wirtschaftsbereichen
3. Folgen für eine besondere Finanzierungsverantwortung privater Unternehmen in regulierten Märkten
Vierter Teil: Analyse und Bewertung der derzeitigen Modelle zur Finanzierung des Netzausbaus
A. Der Breitbandausbau im Telekommunikationssektor
I. Marktstruktur und Herausforderungen bei der Finanzierung des Netzausbaus
1. Breitbandtechnologien und Stand des Netzausbaus
2. Investitionsbedingungen und -hemmnisse beim Netzausbau
II. Investitionsanreize in der Zugangs- und Entgeltregulierung
1. Struktur und Systematik der Zugangs- und Entgeltregulierung
a) Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes als Voraussetzung der Zugangs- und Entgeltregulierung
b) Zugangsregulierte Breitbandmärkte
c) Formen der Entgeltregulierung
aa) Ex-ante-Regulierung anhand der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
bb) Ex-post-Regulierung
2. Förderung von Breitbandinvestitionen in der Zugangs- und Entgeltregulierung
a) Förderung von Infrastruktur- statt Dienstewettbewerb?
b) Investitionsförderung im Rahmen der TAL-Regulierung
aa) Investitionsfördernde Zugangsentgelte für die Kupfer-TAL
bb) Nachträgliche Regulierung der Zugangsentgelte für die reine Glasfaser-TAL
cc) Vectoring-Monopol im Nahbereich gegen vertragliche Investitionspflicht der DTAG
c) Berücksichtigung von spezifischen Investitionsrisiken und Risikobeteiligungsmodellen im Rahmen der Entgeltregulierung (§ 30 Abs. 3 S. 3 TKG)
aa) Risikoprämien
bb) Risikobeteiligungsmodelle
3. Bewertung des Modells
III. Ergänzende marktexterne Finanzierung durch staatliche Subventionierung
1. Beihilfenrechtliche Anforderungen an die Breitbandförderung
a) Die Leitlinien der Kommission für Beihilfen zur Förderung des Breitbandausbaus
aa) Nichtvorliegen einer Beihilfe und Anwendung der Altmark-Trans-Kriterien
bb) Rechtfertigung von Beihilfen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV
b) Die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung
2. Die Subventionierung des Breitbandausbaus in der Bundesrepublik
a) Die NGA-Rahmenregelung als nationale Grundlage für Breitbandbeihilfen
b) Bestehende Förderprogramme
3. Bewertung des Modells
IV. Breitbanduniversaldienst und Finanzierung des Netzausbaus aus Abgaben der Telekommunikationsanbieter
1. Funktionsweise und Verfassungsmäßigkeit des Universaldienstmodells
a) Das Regelungskonzept
aa) Das Stufenmodell auf Primärebene
bb) Die Universaldienstleistungsabgabe auf Sekundärebene
b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
2. Möglichkeiten und Grenzen eines Breitbanduniversaldienstes und der Finanzierung über die Universaldienstleistungsabgabe
a) Die Vorgaben des Verfassungsrechts
b) Die Vorgaben der Universaldienstrichtlinie und des EU-Telekommunikationskodex
aa) Der "funktionale Internetzugang" als Universaldienstleistung (Art. 4 Abs. 2 UDRL)
bb) Zulässigkeit der Auferlegung, aber marktexterne Finanzierung "zusätzlicher Pflichtdienste" (Art. 32 UDRL)
c) Bewertung des Modells
3. Alternative Möglichkeiten einer Beteiligung der Marktteilnehmer an der Finanzierung des Netzausbaus
a) Die Versteigerung von Mobilfunkfrequenzen
b) Sonderabgaben zur Beteiligung der Telekommunikationsunternehmen an staatlichen Förderprogrammen
V. Zusammenfassendes Fazit
B. Der Netzausbau im Stromsektor
I. Marktstruktur und Herausforderungen bei der Finanzierung des Netzausbaus
1. Übertragungsnetzebene
2. Verteilnetzebene
3. Verteilung der Infrastrukturkosten auf die Verbraucher
II. Der Ausbau der Übertragungsnetze
1. Investitionsanreize in der Entgeltregulierung
a) Funktionsweise der Anreizregulierung und die Gefahr negativer Investitionsanreize
b) Die Genehmigung von Investitionsmaßnahmen als positiver Investitionsanreiz
c) Bewertung
2. Gesetzliche Investitionspflichten der Netzbetreiber und Kostenweitergabe über die Netzentgelte
a) Die Investitionspflichten der Übertragungsnetzbetreiber
aa) Die Netzausbaupflichten an Land (§§ 12a ff. EnWG)
bb) Die Pflicht zur rechtzeitigen Anbindung von Offshore-Windenergieanlagen
cc) Die Durchsetzung des Netzausbaus
b) Refinanzierung von Investitionspflichten über die regulierten Netzentgelte und verbleibende Kostenrisiken
aa) Grundsätzliche Anerkennung als Investitionsmaßnahmen
bb) Verbleibende Kostenrisiken der Übertragungsnetzbetreiber
c) Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit der Übertragungsnetzbetreiber
aa) Anwendbarkeit von Art. 12 Abs. 1 GG
(1) Anwendbarkeit der nationalen Grundrechte
(2) Grundrechtsfähigkeit der Übertragungsnetzbetreiber
bb) Sach- und Verantwortungsnähe der Übertragungsnetzbetreiber zum Ziel der Energiewende
cc) Zumutbarkeit der Belastungen
(1) Möglichkeit der Kostenweitergabe im Rahmen der Anreizregulierung
(2) Zumutbarkeit einzelner Investitionspflichten
(3) Exkurs: Die Haftung für Verzögerungen und Störungen bei der Anbindung von Offshore-Windenergieanlagen (§§ 17e ff. EnWG)
d) Rechtfertigung der Belastung nachgelagerter Marktstufen
e) Bewertung
III. Überblick: Der Ausbau der Verteilnetze
1. Investitionsanreize in der Entgeltregulierung
2. Investitionspflichten
a) Gesetzliche Investitionspflichten nach § 11 EnWG und § 12 EEG
b) Auferlegung vertraglicher Investitionspflichten im Rahmen von Konzessionsverträgen
3. Fazit
IV. Die Verteilung der Netzausbaukosten auf die Stromverbraucher
1. Bundesweite Umlage von Netzausbaukosten und Einführung eines bundeseinheitlichen Übertragungsnetzentgelts
2. Befreiung stromintensiver Unternehmen zu Lasten der übrigen Netznutzer
3. Beteiligung von Eigenversorgern an den Netzentgelten?
V. Zusammenfassendes Fazit
C. Vergleich der Finanzierung des Netzausbaus im Telekommunikations- und Stromsektor
I. Marktinterne oder marktexterne Finanzierung?
II. Globale regulatorische Investitionsanreize oder konkretere Investitionssteuerung?
III. Individuelle Refinanzierung oder Kollektivierung der Ausbaukosten?
D. Seiten- und Ausblick: Die Finanzierung des Ausbaus der Schienenwege
I. Sonderstellung der DB Netz AG und Zuschussbedürftigkeit des Schienennetzes
II. Gesetzliche Konzeption: Bedarfsplanung des Netzausbaus, primär marktexterne Finanzierung aus dem Bundeshaushalt und Durchführung durch die DB Netz AG
III. Vertragliche Ausgestaltung: Begrenzung von Haushaltszuschüssen auf das Erforderliche und Sicherung der tatsächlichen Durchführung des Netzausbaus
IV. Fazit
Fünfter Teil: Zusammenfassung in Thesen
Literaturverzeichnis
Sachregister

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