Kritik der Polizei

Was ist Polizeikritik?
Daniel Loick
Ende Dezember 2014 organisierte die New Yorker Polizeigewerkschaft einen Bummelstreik. Aus Protest gegen den neugewählten Bürgermeister Bill de Blasio, von dem sie sich zu wenig unterstützt fühlten, weigerten sich die Polizist*innen, Verkehrsdelikte und andere geringfügige Straftaten zu ahnden und beschränkten ihre Aktivitäten auf ein absolutes Minimum. Der Streik reduzierte die Anzahl von Straßenkontrollen, Strafmandaten und Verhaftungen um über 90 Prozent. Doch statt Chaos und Verbrechen hervorzurufen, hatte er den gegenteiligen Effekt: Weder kam es zu einer Zunahme von Kriminalität noch zu einer Abnahme des Sicherheitsgefühls bei den Menschen. Die Abwesenheit der Polizei wurde vielmehr von vielen als Befreiung empfunden (Yee 2015). In einem Kommentar für die Zeitschrift The New Republic beschreibt der Schriftsteller Aurin Squire die Auswirkungen des slowdowns auf die schwarze Bevölkerung: "Die letzten beiden Wochen waren wie ein Urlaub von Angst, Überwachung und Strafe. Vielleicht fühlt es sich so an, nicht die ganze Zeit vorverurteilt und als verdächtige Kriminelle angesehen zu werden. Vielleicht ist das ein wenig so, wie es sich anfühlt, weiß zu sein." (Squire 2015)
Wie man über die Polizei denkt, hat damit zu tun, welche Erfahrungen man mit ihr gemacht hat. Das wiederum hängt mit der jeweiligen sozialen Position zusammen. Die meisten Menschen kommen selten in Kontakt mit der Polizei, und wenn, dann haben sie sie in der Regel selbst gerufen - etwa wegen einer Ruhestörung oder einer gestohlenen Geldbörse. Sogar wenn man wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung angehalten wird oder ein Knöllchen bekommt, flucht man gern mal über die Wachtmeisterin, kaum aber jemand würde die Notwendigkeit der Institution infrage stellen. Im Gegenteil: Die Polizei erscheint als wichtiger Ansprechpartner für die Regelung sozialer Konflikte und die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, als "Freund und Helfer" eben. Die Mehrheit der Menschen kann sich mit der polizeilichen Perspektive identifizieren, denn sie kann sich in der Welt, die die Polizei schützt, zu Hause fühlen. Diese Mehrheitsperspektive dominiert auch die öffentliche Diskussion: Für die Lösung gesellschaftlicher Problemlagen wird regelmäßig mehr Polizei gefordert, sei es in Fällen von Drogenkonsum, Jugendkriminalität oder zur Befriedung rivalisierender Fußball-Fangruppen.
Aurin Squires Bericht erinnert jedoch daran, dass es auch eine Minderheitenperspektive gibt - die Perspektive von Menschen, die regelmäßig und ganz andere Erfahrungen mit der Polizei machen. Für viele Menschen of color gehören Polizeikontakte zum alltäglichen Leben: Sie werden viel häufiger als Weiße angehalten und kontrolliert und auch häufiger durch die Polizei beleidigt oder schikaniert. Auch andere Gruppen erleben polizeiliche Interaktionen nicht als schützend, sondern bestenfalls als lästig, schlimmstenfalls als Gefahr für Leib und Leben: Arme Menschen, Wohnungslose und Drogennutzer*innen, die aus den Innenstädten vertrieben werden, Sexarbeiter*innen, die täglich mit Razzien rechnen müssen, oder Geflüchtete mit zum Teil prekärem Aufenthaltsstatus, für die ein Kontakt mit der Polizei stets das Risiko einer Abschiebung mit sich bringt. Die Angehörigen dieser Gruppen können sich mit der polizeilichen Perspektive nicht identifizieren: Die Sicherheit und Ordnung, welche die Polizei garantiert, ist nicht die ihrige - sie selbst erscheinen dieser Ordnung als Probleme, Störenfriede oder Eindringlinge. Die Perspektiven dieser Menschen, obwohl alltäglich und weit verbreitet, verbleiben zumeist unter dem Radar der öffentlichen Wahrnehmung; in Talkshows oder Zeitungen kommen sie selten zu Wort. Die differentielle Operationslogik der Polizei zu erkennen, erschüttert somit das vorherrschende Bild von der Polizei als "Freund und Helfer" - sie ist eben Freund und Helfer nur einiger Menschen, aber Feind und Ärgernis anderer.
Es ist der in den USA entstandenen Black-Lives-Matter-Bewegung zu verdanken, dass dieses Erfahrungswissen marginalisierter Gruppen Eingang in den öffentlichen Diskurs gefunden hat und das Thema Polizei überhaupt auf die Tagesordnung der politischen Debatte gesetzt wurde. Die Namen einiger schwarzer Menschen sind zu Symbolen rassistischer Polizeibrutalität geworden: Sandra Bland, Mike Brown, Eric Garner, Freddie Gray, Aiyana Jones, Tamir Rice, Alton Sterling und unzählige andere. Wenngleich in (quantitativ) geringerem Ausmaß, gibt es auch in Europa zahlreiche Fälle, in denen rassistisches Polizeihandeln den Tod von Menschen of color zur Folge hatte, wie etwa bei Adama Traoré in Paris, der 2016 nach seiner gewaltsamen Festnahme in Polizeigewahrsam ums Leben kam, oder Oury Jalloh, der 2005 in einer Polizeizelle in Dessau verbrannte. In jedem dieser Fälle gingen die beteiligten Polizist*innen straffrei aus. Aber Tötungen sind nur die extremsten Beispiele alltäglicher Diskriminierungen, die sich bereits bei weitaus weniger spektakulären Begegnungen geltend machen. Die differentielle Adressierung der Bevölkerung durch die Polizei wird schon daran deutlich, wer im Zug nach dem Ausweis gefragt oder im Bahnhof an die Wand gestellt wird, wessen Taschen kontrolliert werden und wer im Zweifelsfall mit auf die Wache kommen muss, wer geduzt und wer gesiezt wird. Die Black-Lives-Matter-Bewegung und ähnliche soziale Bewegungen in Europa nehmen ihren Ausgangspunkt von dieser Diskriminierungserfahrung; von der Erfahrung also, dass in unseren Gesellschaften einige Leben weniger zählen als andere.
Die gesellschaftstheoretische Analyse und die politische Kritik der Polizei können sich von dieser Erkenntnis ihrer differentiellen Funktionsweise leiten lassen. Von der marginalisierten Perspektive ausgehend, lässt sich nicht nur erschließen, was die Polizei schon jetzt tut, sondern auch, was sie möglicherweise tun wird. Die Polizei versucht naturgemäß, ihre Kompetenzen zu erweitern und rechtliche Einschränkungen loszuwerden. Potenziell sind darum auch die Angehörigen der Mehrheitsgesellschaft von ähnlichen Repressionen betroffen, unter denen viele Minderheiten schon jetzt leiden. Das wird zum einen bei Ausnahmesituationen wie den Protesten gegen den G20-Gipfel in Hamburg 2017 offensichtlich. Dort kamen rechtliche, technische, architektonische und diskursive Strategien zum Einsatz, die an den sogenannten "Gefahrengebieten" oder "gefährlichen Orten", in den Rotlicht- oder Drogenszenen, in Flüchtlingsunterkünften und Aufnahmeeinrichtungen bereits erprobt wurden. Zum anderen fließen diese Techniken auch in die regelmäßigen Gesetzesverschärfungen im Bund und in die Novellierungen der Landespolizeigesetze ein: Anlasslose Durchsuchungen, Überwachung der Kommunikation, Vorratsdatenspeicherung, Rasterfahndung, Videoüberwachung, verdachtsunabhängige Festnahmen und langfristige oder sogar unbefristete Inhaftierungen ohne richterlichen Beschluss, wie sie etwa das 2018 geänderte bayerische Polizeiaufgabengesetz erlaubt.
Geschichte der Polizei
Um eine Sache zu kritisieren, ist es wichtig, ihre Geschichte zu kennen: So lässt sich sowohl ihre Relativität als auch ihre Kontinuität verstehen. Die historische Relativität der Polizei beweist, dass sie keine naturgegebene oder unveränderbare Institution ist: Da es sie nicht immer gegeben hat, muss es sie nicht für alle Zukunft geben. Die historische Kontinuität hingegen hilft, grundsätzliche Funktionsweisen zu identifizieren - Charakteristika, die das Wesen der Polizei als solcher ausmachen.
Die Polizei, wie wir sie kennen - als eine Institution von bezahlten Beamten, die mit der Aufgabe der Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols und der Bekämpfung von Kriminalität betraut ist -, ist eine historisch relativ junge Erscheinung. Sie entstand in Europa und den USA innerhalb der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Älter ist die Geschichte des Begriffs der Polizei, der zuvor einen viel umfassenderen Sinn hatte. In seinen Vorlesungen zur Geschichte der Gouvernementalität rekonstruiert Michel Foucault den Beginn des Polizeidiskurses Anfang des 17. Jahrhunderts. Er stellt die Polizei in den Kontext der Entstehung der Sicherheitsdispositive in den europäischen Staaten. Das Konzept der "Sicherheit" antwortet auf die drastische Zunahme sozialer Komplexität, die vor allem durch Urbanisierung und Industrialisierung hervorgerufen wurde. Weil gesellschaftliche Prozesse immer schwieriger politisch zu steuern sind, reichen die rein reaktiven und negativen Machttechniken der feudalen Souveränitätsmacht nicht mehr aus. Der Staat stellt zunehmend auf eine produktive und positive Regulierung des sozialen Lebens um; er beginnt, das Handeln der Menschen aktiv zu kanalisieren und zu lenken. Das Vorbild dieser neuzeitlichen Praxis der Menschenführung erblickt Foucault im christlichen Pastorat mit seiner Metapher des Hirten, der für die gesamte Herde und für jedes einzelne Schaf verantwortlich ist. Wie der Hirte, so kann sich auch der Staat nicht nur auf Verbote und Bestrafungen beschränken, sondern bedarf einer ausgefeilten "Kunst des Fu?hrens, Lenkens, Leitens, Anleitens, des In-die-Hand-Nehmens, des Menschen-Manipulierens, [.] des Ihnen-Schritt-fu?r-Schritt-Folgens und des Sie-Schritt-fu?r-Schritt-Antreibens" (Foucault 2004: 241; vgl. auch Foucault 2005). Diese Kunst ist die Kunst der Polizei. Sie bildet fortan neben dem militärisch-diplomatischen Komplex ein eigenständiges Ensemble an Machttechniken im Repertoire des Staates. Die Polizei ist zu diesem Zeitpunkt also noch keine Institution, sondern eher eine bestimmte staatliche Perspektive, ein spezifischer Regierungsmodus.
Die Polizei, so resümiert Foucault die neuzeitliche Begriffsgeschichte, repräsentiert die "Gesamtheit der Mittel [.], durch die man die Kräfte des Staates erhöhen kann, wobei man zugleich die Ordnung dieses Staates erhält" (Foucault 2004: 451). Anhand einer detaillierten Lektüre des programmatischen Entwurfs zur Bedeutung der Polizei des französischen Autors Turquet de Mayerne von 1611 zeigt Foucault auf, wie weitreichend deren Aufgabengebiet bestimmt ist: Es umfasst nicht nur die (biologischen) "Tatsachen des Lebens", das heißt Maßnahmen zur Sicherung der Lebensmittel und der Unterkunft, zur Steigerung der Geburtenrate, zum Erhalt der Gesundheit und zum Schutz vor Krankheiten, Hungersnöten und Epidemien, sondern auch alles, was Foucault das "Mehr-als-nur-Leben" nennt, mit den Worten des deutschen Ökonomen und Polizeitheoretikers von Justi: das "Glück der Untertanen", das wiederum dem Nutzen des Staates dienen soll. Das Einsatzgebiet der Polizei, schlussfolgert Foucault, ist letztlich gleichbedeutend mit dem Bereich der "politischen Ökonomie": Sie ist zuständig für die Überwachung der Tätigkeiten der Menschen, die Zirkulation der Waren und den Anreiz des Konsums. Die Maßgabe polizeilichen Handelns ist dabei stets die Steigerung der Kräfte des Staates, das heißt die Eliminierung alles Unproduktiven (Foucault, im vorliegenden Band).
Der britische Politikwissenschaftler Mark Neocleous hat Foucaults Analyse aufgegriffen und weitergeführt. In seinem grundlegenden Buch The Fabrication of Social Order knüpft er an Foucaults Erkenntnis an, dass die Polizei ursprünglich keine Institution bezeichnet, sondern eine Regierungsweise, der es um die "legislative und administrative Regulierung des inneren Lebens einer Gemeinschaft" geht, um "allgemeines Wohlergehen und Bedingungen der guten Ordnung zu fördern" (Neocleous 2000: 1). Die Polizei sanktioniert also nicht vor allem Kriminalität als Rechtsbruch, sondern wehrt alle Bedrohungen der gemeinschaftlichen Ordnung ab. Mit der Krise des Feudalismus zeigen die Stände und Kirche sich zunehmend außerstande, die soziale Integration der Menschen zu gewährleisten, weshalb das Problem der Aufrechterhaltung eines geordneten Zusammenlebens zum zentralen Problemfeld des Staates wurde. Im Frühkapitalismus kann sich der absolutistische Machtanspruch souveräner Nationalstaaten, der sich in einem massiven Bedarf an Beamten und Soldaten ausdrückt, nur durch die Steigerung der Staatseinnahmen durch Bevölkerungswachstum und allgemeine Steigerung der Produktivität geltend machen. Geprägt von einer merkantilistischen Ideologie, die umfassende Interventionen in den Wirtschaftskreislauf propagiert, fällt der Polizei ein breites Aufgabespektrum zu, von der Durchsetzung der Kleidungsvorschriften über die Straßenordnung bis zum Erlass von Handelsregeln. Neocleous führt das Beispiel der Getreidepolitik an: Die merkantilistische Wirtschaftspolitik setzt auf eine lückenlose Kontrolle aller Stationen des Wirtschaftskreislaufes, von der Kornernte bis zum Kauf des Brotes. Im Mittelpunkt steht dabei die Idee, den Markt zu beherrschen und die entstehende Ordnung aktiv zu gestalten, wobei eine besondere Rolle der Durchsetzung des Arbeitszwangs, des Verbots der Landstreicherei und der Unterdrückung von Arbeiteraufständen zukommt.
Neocleous kontrastiert diese merkantilistische Ideologie der Polizei des 17. und 18. Jahrhunderts mit der liberalen Auffassung, die sich Ende des 18. Jahrhunderts herausgebildet hat und bis heute dominant ist. Der Liberalismus formiert sich zunächst gerade als Polizeikritik: Er definiert die Ökonomie als privaten Bereich, in den der Staat nicht eingreifen sollte. An die Stelle des vertikalen Steuerns der Gesellschaft durch den Staat tritt die Idee des horizontalen Verkehrs voneinander unabhängiger und interessegeleiteter Privateigentümer. Interessanterweise fordern liberale Theoretiker trotzdem keine Abschaffung der Polizei. Vielmehr wird deren Funktion umdefiniert und auf die Durchsetzung des Rechts durch die Abwehr von Gefahren depotenziert. Dies entpolitisiert zugleich die Sphäre der politischen Ökonomie, die nicht mehr als Ergebnis staatlicher Entscheidungen, sondern als Resultat individuell eingegangener Vertragsbeziehungen erscheint. Marx bezeichnete die polizeiliche Sicherheitsvorstellung hellsichtig als "die Versicherung des Egoismus" der bürgerlichen Gesellschaft (Marx 1976[1843]: 366). Das Credo des Liberalismus ist Deregulierung: Die Polizei ist nicht mehr zuständig für die Festsetzung der Brotpreise, sondern nur noch für die Verhinderung des Brotdiebstahls. Diese grundlegende Bedeutungsverschiebung von der Polizei als Ensemble der Maßnahmen zur Herstellung guter Ordnung zur Polizei als exekutive Rechtsdurchsetzung, die sich Ende des 18. Jahrhunderts vollzogen hat, lässt sich exemplarisch im Werk eines der wichtigsten liberalen Denker nachvollziehen, Adam Smith. Während es die ursprüngliche Verwendungsweise des Polizeibegriffs noch erlaubt, eine erhöhte Kriminalität etwa als Ergebnis von steigender Armut zu begreifen, die wiederum Ergebnis einer schlechten Regierung ist, verdeckt der von einem Primat des Individuums ausgehende liberale Polizeibegriff die gesellschaftlichen Ursachen und bekommt das Problem der Armut nur noch als individuelles Laster und als potenzielle Gefahr für die Aufrechterhaltung der Privateigentumsordnung in den Blick (Neocleous, im vorliegenden Band).
Die Polizei als spezifische Institution, wie sie bis heute existiert, hat sich also ironischerweise gerade im Zuge einer Polizeikritik entwickelt. Durch diese Kritik an der staatlichen Programmierung des gesellschaftlichen Lebens wurde das Soziale depolitisiert und damit das Problem der Armut individualisiert. Der Beginn der modernen Polizei ist der Beginn ihrer Begrenzung: Ihre Aufgabe ist die Sicherung der Rahmenbedingungen der kapitalistischen Ökonomie, nicht jedoch einen Eingriff in den Wirtschaftskreislauf. Diese Begrenzung vollzieht sich in Form einer Zentralisierung, Professionalisierung und Entmilitarisierung der Polizei. Vor Beginn des 19. Jahrhunderts hatten Staaten eine Reihe diverser Mittel eingesetzt, um den sozialen Frieden aufrecht zu erhalten: Die allgemeine Moralvermittlung erfolgte durch familiäre und kirchliche Instanzen, Konflikte wurden gegebenenfalls mithilfe unbezahlter Friedensrichter zwischen Privatpersonen geregelt, und zur Aufstandsbekämpfung konnte im Zweifelsfalls das Militär eingesetzt werden. All diese Aufgaben wurden dann in die Institution der Polizei zusammengezogen, wobei es zu beträchtlichen regionalen und nationalen Unterschieden gekommen ist. Zum Vorbild für viele Städte wurde allerdings die Londoner Metropolitan Police, die 1829 vom britischen Innenminister Robert Peel geschaffen wurde. Peel verstand die Polizei erstmals als zivile und politisch neutrale Institution, deren Hauptaufgabe nicht länger in der Bekämpfung von sozialen Unruhen, sondern von individuellen Straftaten bestand. Peel schuf so die erste Polizeibehörde im modernen Sinne; sie war nicht nur weitaus effektiver als die bisherigen informellen und unsystematischen Kontrollen, sondern konnte sich aufgrund ihres nicht-militärischen Auftretens auch einer wachsenden Anerkennung durch die Bevölkerung erfreuen (für umfangreiche Essaysammlungen zur Polizeigeschichte vgl. Emsley 2011; Newburn 2008; für eine kritische Perspektive Williams 2015, Kapitel 2 und 3).
Eine Besonderheit, die auch für das Verständnis der Black-Lives-Matter-Proteste bedeutsam ist, stellt die Geschichte der US-amerikanischen Polizei dar. Während in den Nordstaaten im Wesentlichen das Polizeiverständnis der ehemaligen Kolonialmacht England herrschte und Konstabler, Sheriffs und freiwillige Wachtruppen sich um die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung kümmerten, ist der Ursprung der Polizei in den Südstaaten eng mit der Institution der Sklaverei verknüpft. Wie die Historikerin Sally Hadden in ihrem Standardwerk Slave Patrols darstellt, bestand die größte Sorge weißer Kolonist*innen in den Südstaaten im Ausbrechen von Sklavenrebellionen, insbesondere in den Regionen, in denen Weiße in der Minderheit waren (Hadden 2001). Beeinflusst von Praktiken in den karibischen Kolonien, begannen die Südstaaten im 17. und 18. Jahrhundert mit der Einrichtung von Sklavenpatrouillen, die zunächst auf verpflichtender Basis von der weißen Bevölkerung insgesamt, dann aber durch bezahlte Milizen gestellt wurden. Auf diese Sklavenpatrouillen gehen eine Reihe von Maßnahmen zurück, die in Europa und den Nordstaaten durch die Polizei eingesetzt wurden, wie die Einführung eines Systems von Pässen oder die Befugnis zur Hausdurchsuchung. Hadden weist nach, dass diese Strukturen nach dem Ende des Bürgerkriegs 1865 nicht zerschlagen wurden, sondern zum Teil in die offizielle Polizeistruktur überführt wurde, zum Teil in extralegalen Terrororganisationen wie dem Ku-Klux-Klan weiterexistieren konnten (Hadden, im vorliegenden Band). Beide Institutionen reproduzieren arbeitsteilig das rassistische Vermächtnis der Sklavenpatrouillen, indem sie den Fortbestand der weißen Dominanz absichern. Während die Polizei im frühmodernen Europa, mit Foucault gesprochen, einen biopolitischen Auftrag hatte - das heißt die Aufgabe, das Leben der Bevölkerung zu vermehren und die Macht des Staates zu vergrößern -, so hatte sie in den amerikanischen Südstaaten im selben Zeitraum eher einen thanatopolitischen Auftrag: Die Produktivität der Sklavenhaltergesellschaft lässt sich nur durch das Leiden und den Tod schwarzer Körper erzielen. Entscheidend ist hier die Zentralität der Strukturkategorie race, die die polizeiliche Perspektive in den USA bis in die heutige Zeit hinein prägt.
Die Sklavenpatrouillen der Südstaaten und die Bobbies der Londoner Polizei wirken auf den ersten Blick wie Gegensätze. Doch insbesondere die deutsche Geschichte zeigt, dass sich auch die liberal-rechtsstaatliche Polizei leicht in eine diktatorische Terrorinstanz verwandeln kann. In Preußen hatte sich im Laufe des 19. Jahrhunderts ein rechtsstaatliches Polizeiverständnis durchgesetzt, wonach der Polizei lediglich die Aufgabe der Gefahrenabwehr nach Maßgabe der geltenden Gesetze zukommt. Der Nationalsozialismus ermöglichte es den deutschen Polizeiinstitutionen jedoch, das juristisch vage Schutzgut der "öffentlichen Ordnung" so zu interpretieren, dass daraus umfassende Kompetenzen zur Intervention in alle Lebensbereiche erwachsen. In einem kurzen und polemischen Text erinnert Giorgio Agamben daran, dass die Durchführung der Judenvernichtung essentiell eine polizeiliche Operation war, der kein legislativer Akt und auch kein Führerbefehl vorausgehen musste (Agamben, im vorliegenden Band). Obwohl das Recht zu ihren zentralen Legitimationsbedingungen gehört, kann sich die Polizei von ihren gesetzlichen Schranken emanzipieren und beginnen, selbst als Souverän zu agieren. Der Ausnahmezustand ist in der rechtsstaatlichen Normalität bereits latent angelegt.
Kritik der Polizei I: Demokratie
Die umfassenden Befugnisse zu Eingriffen in die Freiheit und körperliche Integrität von Bürger*innen, welche die Polizei besitzt, leitet sich in demokratischen Rechtsstaaten allein daraus ab, dass diese Staatsgewalt, wie es etwa in Artikel 20 des deutschen Grundgesetzes heißt, "vom Volke ausgeht". Die polizeiliche Gewalt ist also keine Gewalt eines autoritären Herrschers gegen das Volk, sondern im Gegenteil gerade Ausdruck der politischen Autonomie des Volkes: Durch die Polizei zwingt das Volk nur sich selbst, sich an die demokratisch beschlossenen Gesetze zu halten. Der erste Denker der Volkssouveränität, Jean-Jacques Rousseau, sagt deshalb, es sei richtig, wenn an den Toren der Gefängnisse das Wort "Freiheit" prangt - denn Gefängnisse sind nur eine Einschränkung für diejenigen, die die Freiheit aller einschränken (Rousseau 2003[1762]). Jürgen Habermas hat diesen republikanischen Gedanken aktualisiert, wenn er die von der Polizei repräsentierte Zwangsgewalt als Selbstbindung der Bürger*innen interpretiert, das heißt als Sanktionsmittel, auf die sich die Beteiligten selbst geeinigt haben sollen (Habermas 1992: 58ff.). Der Zwang soll auf diese Weise auch die Relevanz des demokratischen Prozesses insgesamt sicherstellen: Es ergibt nur Sinn, sich an demokratischen Diskussionen, Wahlen und Abstimmungen zu beteiligen, wenn das Beschlossene dann auch wirklich durchgesetzt wird.
Diese demokratietheoretische Begründung der staatlichen Zwangsgewalt wird jedoch durch die historisch belegte Tendenz der Polizei, sich von den sie legitimierenden rechtlichen Normen zu lösen, grundlegend infrage gestellt. "Die Behauptung", schreibt Walter Benjamin in seiner "Kritik der Gewalt" bereits 1921, "dass die Zwecke der Polizeigewalt mit denen des übrigen Rechts stets identisch oder auch nur verbunden wären, ist durchaus unwahr." (Benjamin 1991[1921]: 189; vgl. dazu Loick 2012: 171-188) Für dieses Auseinanderfallen der Rechts- und der Polizeizwecke lässt sich eine lange Liste an Beispielen anführen, die von dem intentionalen und expliziten Verfolgen eines eigenen (fast immer: rechten) politischen Programms durch Polizeifunktionäre über individuelle Bereicherung durch Korruption bis hin zu alltäglichen und normalisierten Interaktionen zwischen der Polizei und dem polizeilichen Klientel reichen, in denen Beamte in der Grauzone zwischen Erlaubtem und Unerlaubtem agieren. Die Polizei ist also nicht nur eine exekutive Durchsetzungsinstanz des demokratischen Willens, sondern stellt für die Demokratie immer auch ein Risiko dar.
Es lassen sich strukturelle Gründe identifizieren, aus denen die Polizei immer eine gewisse Eigenständigkeit gegenüber dem geltenden Recht bewahren muss. Der Polizei obliegt es, das allgemeine Gesetz in einer konkreten Situation zur Anwendung zu bringen. Hierfür muss sie sowohl das Recht als auch die Situation eigenständig interpretieren; sie muss vor Ort aufgrund ihrer eigenen Einschätzung und ihres "Erfahrungswissens" entscheiden. Damit aber gestaltet die Polizei die Gesellschaft aktiv mit, in ihr vermischt sich, so Benjamin, ihre rechtserhaltende mit einer eigenständig rechtsetzenden Funktion. Polizist*innen sind, obwohl sie von niemandem gewählt wurden, "Straßenecken-Politiker*innen" (Muir 1977) beziehungsweise "Straßenbürokrat*innen" (Lipsky 1969). Diese eigenständige Definitionsmacht, die ein strukturelles Kennzeichen jeder Polizei ist, wird durch konkrete rechtliche Maßnahmen juristisch legitimiert. Dazu gehören insbesondere Generalklauseln wie die der "Gefahrenabwehr" oder der "öffentlichen Sicherheit", die der Polizei eine besondere Interpretationshoheit zubilligen, was es auch aussichtslos erscheinen lässt, auf eine stärkere Einhegung der Polizei durch das Recht zu hoffen (Pichl, im vorliegenden Band). Die Polizei drängt im Gegenteil beständig darauf, ihren Ermessensspielraum zu erweitern. Dies kann rechtlich etwa durch eine Ausweitung des Gefahrenbegriff erfolgen, der entweder der Polizei ganz allgemein mehr Kompetenzen einräumt (wie im aktuellen bayerischen Polizeiaufgabengesetz, das der Polizei bei "drohender Gefahr" gravierende Eingriffe in die Grundrechte erlaubt, wie etwa Telefonüberwachungen und die Installation von Spähprogrammen auf dem Computer) oder durch räumlich definierte "Gefahrengebiete" oder "gefährliche Orte", in denen die Polizei ganz eigenständig etwa verdachtsunabhängige Personenkontrollen durchführen darf (Belina, im vorliegenden Band).
Der französische Anthropologe und Soziologie Didier Fassin hat zwischen 2005 und 2007 für fünfzehn Monate die Polizei bei der Arbeit in einem der Pariser Vororte begleitet. Fassin hat seine Beobachtungen in seiner großen ethnografischen Studie La Force de l'Ordre festgehalten (Fassin 2013). Er verwendet die Metapher des "grauen Schecks", um den polizeilichen Ermessensspielraum zu beschreiben: Einerseits handeln die Polizisten auf der Streife beständig an der Grenze und oft jenseits der Legalität, andererseits ist genau diese rechtliche Unbestimmtheit notwendig, damit die Polizei die an sie gestellten Erwartungen erfüllen kann (Fassin, im vorliegenden Band). Es bleibt jedoch erklärungsbedürftig, so Fassin weiter, warum die Polizei ihren Ermessensspielraum regelmäßig auf eine bestimmte Weise und nicht anders auslegt. So beschreibt er, wie die Polizeistreife einerseits migrantische Jugendliche systematisch nach kleinen Mengen Haschisch durchsucht, während weiße Studenten auf einer Party offen Gras rauchen können (und dabei von der Polizei nicht nur nicht behelligt, sondern sogar geschützt werden). Würde es nur um die Erfüllung quantitativer Verhaftungsquoten gehen, so könnte die Polizei genauso gut vor Gymnasien (oder in Investmentbanken) nach Drogen suchen. Polizeiarbeit existiert jedoch nicht im luftleeren Raum, die Vorstellungs- und Gefühlswelt der einzelnen Beamten spiegelt vorherrschende gesellschaftliche Stimmungen und Einstellungen wider und ist von breiteren sozialen und kulturellen Prozessen beeinflusst. Zirkulieren in der Gesamtgesellschaft etwa zunehmend Feindbilder, die den islamischen Terror als die größte Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellen oder die in der Migration eine Bedrohung der allgemeinen Sicherheit imaginieren, so begünstigt das ein Selbstverständnis von Polizisten als Kriegern, die mit martialischen Mitteln gegen einen äußeren (häufig rassifizierten) Feind vorgehen müssen (Behr, im vorliegenden Band). Intern trägt diese Phantasie einer Gefahrengemeinschaft zur Kultivierung dessen bei, was der Polizeiwissenschaftler Rafael Behr die inoffizielle "Cop Culture" genannt hat, zumal die unbedingte Loyalität zur persönlichen Nahgruppe ohnehin zur konstitutiven Bedingung der Polizeiarbeit gehört (Behr 2008).
Fassins Beispiel verweist noch auf einen anderen Aspekt, der in Bezug auf das Verhältnis von Demokratie und Polizei relevant ist. Zu den zentralen Grundsätzen einer demokratischen Gesellschaft gehört die Gleichheit der Staatsbürger*innen: Alle sollen gleichermaßen an der kollektiven Willensbildung und Entscheidungsfindung beteiligt sein. Dieses Prinzip wird nicht erst in Situationen bedroht, in denen sich die Polizei gegen die rechtlichen Normen wendet und sich verselbstständigt, sondern schon in der differentiellen Funktionslogik der Polizei im Alltag. Wie Fassin gezeigt hat, wäre es zwar nicht falsch, aber verkürzt, pauschal von einer Zunahme an Repressionen zu sprechen: Verstärkte Repressionen betreffen nur bestimmte Gruppen verstärkt. Der Ausnahmezustand, der in der Polizei angelegt ist, ist insofern nicht (nur) zeitlich zu verstehen (als temporäre Abweichung vom Normalzustand), sondern (auch) räumlich; er ist sozial situiert und besitzt eine spezifische Geografie (Jobard 2013). Die migrantischen Bewohner*innen der Pariser Banlieues etwa (und die unerwünschten Subjekte in unzähligen anderen Stadtvierteln) leben sozusagen permanent in diesem "Ausnahmezustand". Obwohl sie formal gesehen alle Rechte der demokratischen Teilhabe weiterhin besitzen, untergräbt der alltägliche Polizeikontakt nachhaltig ihr Standing im demokratischen Prozess. Viele Eltern von Kindern of color bereiten diese notgedrungen auf mögliche Interaktionen mit der Polizei vor und raten ihnen, besonders vorsichtig und fügsam zu sein, und zwar selbst wenn sie Zeug*innen oder Opfer ungerechtfertigter Schikanen werden. Die Folgen einer solchen Sozialisation für eine Kultur der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind offensichtlich verheerend (Fassin 2013: 10).
Kritik der Polizei II: Subjektivität
Die Polizei repräsentiert nicht nur einen äußeren Zwang (manifestiert im Schlagstock oder der Dienstwaffe), sondern auch ein Subjektivierungsregime: Sie prägt tiefgreifend, wie sich Menschen in der Welt bewegen, ihren Habitus, ihre Erwartungshaltungen, ihre Psyche und ihre Physis. Louis Althusser hat den Prozess der Subjektwerdung anhand einer polizeilichen Interaktion beschrieben: Ein Mensch läuft auf der Straße und wird von einem Polizisten mit den Worten "He, Sie da!" angerufen. Indem sich der Mensch in dieser Anrufung erkennt und sich umwendet, das heißt die Autorität der Macht anerkennt, wird er zu einem Subjekt und kann an der Gesellschaftsordnung teilnehmen (Althusser 1977: 142). Althusser benutzt den Polizisten hier als Metapher für die Sozialisationsagenturen der bürgerlichen Gesellschaft insgesamt, worunter er auch die Familie oder die Schule zählt. Die Polizei trägt aber zur Subjektformation auch in einem ganz buchstäblichen Sinne bei, und zwar abhängig davon, wie man von der Polizei adressiert wird, ob als Teil der zu schützenden Mehrheitsgesellschaft oder als Fremdkörper, Gefahrenquelle oder gar Feind. Insofern lässt sich hier von einer polizeilichen Produktion von Subjektivität sprechen (Jobard 2001).
Die französische Kampagne Stop le contrôl au faciès (Schluss mit den Gesichtskontrollen) hat 2016 eine Fotoserie gestartet, in der jeweils ein weißer Mensch und eine Person of color gemeinsam abgebildet sind. Beide halten ein Schild, auf der die Anzahl der Polizeikontrollen genannt ist, denen sie sich unterziehen mussten. Ein Schild zeigt beispielsweise die 18-jährigen Bramo, Haxi und Selimo, die in diesem Jahr bereits 70-mal kontrolliert worden waren, und den 56-jährigen Gilles, der in seinem ganzen Leben noch nie kontrolliert wurde. Diese Kampagne macht klar, dass die polizeiliche Subjektivierung differenziell funktioniert: Die Polizei produziert unterschiedliche Formen von Subjekten (Thompson, im vorliegenden Band). Eines der wichtigsten Instrumente dieser differenziellen Subjektivierung ist dabei das Racial Profiling. Es bezeichnet ein diskriminierendes Verhalten von Sicherheitsbehörden, bei dem Menschen aufgrund von äußeren Merkmalen rassifiziert und als verdächtig eingeschätzt werden. Diese Praxis verstößt gegen verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsätze (in Deutschland etwa gegen Artikel 3 des Grundgesetzes, der festlegt, dass niemand "wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat, seiner Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden" darf), gehört aber dennoch zum festen Bestandteil des polizeilichen Agierens. Die Berliner Kampagne für Opfer rassistischer Polizeigewalt (KOP Berlin), die sich unter anderem um die Dokumentation rassistischer Übergriffe durch die Polizei bemüht, spricht treffend von einem "alltäglichen Ausnahmezustand" (Kampagne für Opfer rassistischer Polizeigewalt 2016).