Die USA - eine scheiternde Demokratie?

Vorwort Patrick Horst, Philipp Adorf und Frank Decker Die Gefahr ist groß, sich bei der Analyse der Mängel und Fehlentwicklungen, von denen die amerikanische Demokratie in diesen Tagen geplagt wird, ganz von der Larger-than-Life-Persönlichkeit des Mannes im Weißen Haus gefangen nehmen zu lassen. Eines Mannes, der seine Businesskarriere als Immobilientycoon auf Lug und Betrug aufbaute, der seine Geschäftspartner, zu denen auch die Mafia und korrupte Politiker zählten, über die Jahrzehnte um Milliarden prellte (von den Steuerzahlern ganz zu schweigen), der sich seinen finanziellen Verpflichtungen mit allen Mitteln zu entziehen sucht und der seine Wandlung vom Bauunternehmer zum Reality-TV-Star vollzog, indem er sich der New Yorker Tabloidpresse mit einer Aufdringlichkeit und Schamlosigkeit an den Hals warf, die ihresgleichen suchte. Eines Mannes, der sich mit schönen Models und Miss-America-Kandidatinnen umgab, damit prahlte, sie sexuell genötigt zu haben ("Grab Them by the Pussy"), der sich neben seiner Ehe mit der heutigen First Lady zahlreichen Affären hingab, darunter die Pornodarstellerin Stephanie Clifford ("Stormy Daniels"), der er Schweigegeld bezahlte, damit sie seiner politischen Karriere nicht schadete (was er - natürlich - öffentlich leugnete), und der im Wahlkampf, allem Anschein nach, nicht davor zurück scheute, mit einer feindlich gesinnten ausländischen Macht gemeinsame Sache zu machen, um seine politische Kontrahentin zu beschädigen. Mit den beiden letztgenannten Aktionen sind wir inmitten der Impeachment-Diskussion, welche die Präsidentschaft des Donald J. Trump vom ersten Tage an begleitete. Im Amt hat sich Trump vor aller Öffentlichkeit weiterer Fälle von Machtmissbrauch schuldig gemacht, die den Tatbestand der Justizbehinderung erfüllen, darunter die Entlassung des gegen ihn ermittelnden FBI-Direktors James Comey im Mai 2017, die Diskreditierung seines Justizministers Jeff Sessions und von dessen Stellvertreter Rod Rosenstein, der Sonderermittler Robert Mueller vorsteht, sowie die fragwürdige Anwendung des präsidentiellen Begnadigungsrechts, unter anderen mit dem Ziel, die Mueller-Ermittlungen zu unterminieren. Darüber hinaus sieht Trump die Hauptaufgabe des Justizministeriums darin, den Präsidenten und politische Verbündete gegen juristische Maßnahmen zu schützen. Zusammen mit den Attacken auf die unabhängigen, regierungskritischen Medien (für Trump "Fake News") als "Feinde des Volkes", der fortgesetzten Selbstbereicherung (nicht nur des Präsidenten und seiner Familie, sondern auch herausgehobener Mitglieder der Regierung) im Amt und den systematischen Lügenkampagnen Orwellschen Ausmaßes ist offensichtlich, dass der 45. Präsident der USA das ihm anvertraute öffentliche Amt zu niederen Zwecken missbraucht. Selbst der Vorwurf des Hochverrats scheint mittlerweile nicht mehr zu weit hergeholt zu sein, nachdem Trump im Juli 2018 dem russischen Präsidenten in der Frage der Wahlmanipulationen mehr Glauben geschenkt hat als seinen eigenen Geheimdiensten. Unweigerlich drängte sich der Eindruck auf, dem sich auch zahlreiche Republikanische Parteifreunde des Präsidenten nicht verschließen konnten, Donald Trump sei Wladimir Putin noch einiges schuldig. Es sind mittlerweile eine Reihe von Büchern zum Impeachment des Präsidenten erschienen - und ihr Befund ist nahezu eindeutig: Die Frage ist nicht mehr, ob Trump "Hochverrat, Bestechung oder andere schwere Verbrechen und Vergehen" (Artikel II Abschnitt 4 US-Verfassung) begangen hat - das lässt sich unabhängig davon, wie die Mueller-Investigation ausgehen wird, politisch wasserdicht belegen -, sondern ob nach den Midterm Elections 2018 die politischen Mehrheiten im Repräsentantenhaus vorhanden sein werden, um ihn anzuklagen, und im Senat, um ihn zu verurteilen. Aber selbst, wenn die amerikanische Bevölkerung den Demokraten (und den infrage kommenden Republikanern) die nötigen Mehrheiten aushändigen würde, gilt es immer noch abzuwägen, ob es politisch opportun ist, die amerikanische Demokratie einer weiteren Belastungsprobe und Verfassungskrise auszusetzen. Bei dem bereits vor Amtsantritt Trumps erreichten Grad des politischen Vertrauensverlusts wäre eine Entfernung des in Kenntnis seines schurkenhaften Charakters gewählten Präsidenten aus dem Amt eine Operation am offenen Herzen der amerikanischen Demokratie, deren Ausgang ungewiss wäre. Trump genießt trotz seiner ellenlangen Liste von Verfehlungen und seiner notorischen Lügen nach wie vor eine hohe Popularität unter Republikanischen Parteianhängern, die seiner Amtsführung auch im September 2018 noch zu ungefähr 85 Prozent zustimmten. Ein Blick auf die Beliebtheit der US-Präsidenten seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs zeigt, dass nach 500 Tagen im Weißen Haus einzig George W. Bush unter den eigenen Parteianhängern ein noch höheres Maß an Zustimmung vorweisen konnte (ein Höhenflug, der sich durch die Auswirkungen des 11. Septembers erklären lässt). Selbst in der amerikanischen Bevölkerung insgesamt unterstützten Trump im September 2018 noch ungefähr 40 Prozent. Das ist nur ein marginal niedrigerer Wert, als ihn Jimmy Carter, Ronald Reagan, Bill Clinton und Barack Obama im gleichen Stadium ihrer Präsidentschaft erreichten. Wie auch immer die amerikanischen Wähler und der Kongress nach den Kongresswahlen in der Frage des Impeachment Trumps entscheiden werden - die Krise der amerikanischen Demokratie geht weit über Donald Trump hinaus und sie geht seiner Wahl zum Präsidenten um viele Jahre voraus. Die Gefahr, die Trump für die amerikanische Demokratie bedeutet, soll damit nicht kleingeredet werden; sie setzt die Frage, ob ein Abgleiten der Vereinigten Staaten in den Autoritarismus denkbar ist, auf die Tagesordnung. Auch dass einige Regierungsmitglieder auf das angenommene Unvermögen ihres Vorgesetzten damit reagieren, seine Vorgaben zu missachten oder gar in Eigenregie ausgearbeitete Lösungen umzusetzen, kann aus demokratischer Perspektive nicht als wünschenswert betrachtet werden. In diesem Sinne muss Trump als ein Brandbeschleuniger der Krise gesehen werden. Er ist aber nicht der Verursacher der Gefährdungen, sondern ihr Symptom. Es sind zum Teil lange zurückreichende Fehlentwicklungen in Politik, Kultur und Gesellschaft, die den Aufstieg des politischen Außenseiters Trump ermöglichten. Auch für den Fall, dass Trump aus dem Präsidentenamt entfernt würde, sollte sich niemand der Illusion hingeben, dass damit die schwere Vertrauenskrise der amerikanischen Demokratie auf einen Schlag behoben wäre. Dazu sind diese Fehlentwicklungen zu schwer und zu zahlreich - sie betreffen Probleme im Wahlprozess (Auswahl der Präsidentschaftsbewerber, Electoral College, Gerrymandering, Wahlunterdrückung in den Einzelstaaten) genauso wie in der liberalen Ordnung (Imperial Presidency, versagende Checks and Balances, Politisierung der Richterernennungen, Radikalisierung der Republikanischen Partei , Probleme des föderalen Systems, mangelnde parlamentarische Kontrolle der Geheimdienste, "Fake News") oder Fragen der - manchmal vielleicht nur gefühlten - sozialen und kulturellen Diskriminierung bestimmter Bevölkerungsgruppen (Race, Gender, Class - "The Forgotten Men and Women"). Der vorliegende Band möchte sich diesen komplexeren und komplizierteren Ursachenforschungen der amerikanischen Demokratiekrise jenseits der Person Donald Trumps widmen - wohl wissend, dass einzelne politische Akteure und ganz sicher US-amerikanische Präsidenten einiges an Gutem und Schlechtem für ein Gemeinwesen (im Falle des US-Präsidenten sogar für die Welt) bewirken können, es aber dem wohlgeordneten und funktionierenden Ensemble politischer, gesellschaftlicher und kultureller Institutionen vorbehalten ist, politische Gemeinschaften vor dem Abdriften in den Autoritarismus zu bewahren. Noch so mächtige Einzelpersonen können dies nicht, sie werden nachgerade machtlos, wo sie von einem entschlossen handelnden, demokratisch legitimierten politischen Körper unter Kontrolle gehalten werden. In diesem Zusammenhang wird allerdings eine ältere, zwischenzeitlich vielerorts zu den Akten gelegte Erkenntnis aus der politischen Systemlehre möglicherweise wieder relevant: Systeme mit einer dualen demokratischen Legitimation, zu denen auch das US-amerikanische Präsidialsystem mit seinem plebiszitär legitimierten Staats- und Regierungschef zählt, erschweren es der ebenfalls demokratisch gewählten Legislative, einen Präsidenten mit autokratischen Gelüsten in Schach zu halten. Die politischen Parteien sind in präsidentiellen Regierungssystemen systembedingt nicht gut darauf vorbereitet, kohärent und diszipliniert zu agieren. Die in diesem Band vereinigten Beiträge sind erstmals im Mai 2017 auf einer Konferenz an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn einer kleineren Fachöffentlichkeit präsentiert worden. Die Herausgeber und Tagungsorganisatoren danken allen Referenten und Referentinnen für ihre Vorträge sowie die reibungslose Fertigstellung, Überarbeitung und Aktualisierung der schriftlichen Fassungen für das Buch. Ausdrücklich danken möchten sie auch den nachträglich eingeworbenen Experten aus den USA und Deutschland, die bereitwillig einige thematische Lücken der Tagung auffüllten. Der Dank der Herausgeber geht ferner an ihre jeweiligen Heimatinstitute, das Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie sowie das Institut für Anglistik, Amerikanistik und Keltologie der Universität Bonn, die das Symposion auch finanziell unterstützten und so den direkten Gedankenaustausch der Wissenschaftler ermöglichten. Patrick Horst möchte sich überdies ganz besonders bei den Studierenden seines Seminars "The United States - a failing democracy?" für ihre aktive Mitarbeit auf der Konferenz bedanken sowie bei Sabine Sielke, der Direktorin des Bonner Nordamerikastudienprogramms und eine der Autorinnen dieses Sammelbands, für ihre Unterstützung der Tagungsidee. Für die Arbeit am Manuskript haben schließlich die studentischen Mitarbeiter Julian Brummer, Kristian Burghartz, Nikos Lennartz und Sebastian Rostek unverzichtbare und wertvolle Hilfe geleistet. Dafür sei ihnen von allen Herausgebern auch im Namen der Autorinnen und Autoren besonders herzlich gedankt. I. Theoretische und konzeptionelle Vorüberlegungen Ist Amerika noch reif für die Demokratie? Warum den Vereinigten Staaten ein Rückfall in autoritäre Verhältnisse bevorstehen könnte Robert Mickey, Steven Levitsky und Lucan Ahmad Way Einleitung Die Wahl Donald Trumps zum Präsidenten der Vereinigten Staaten - eines Mannes, der Diktatoren Anerkennung zollt, während des Wahlkampfes Gewalt unter seinen Unterstützern ermutigte, seiner Gegnerin mit dem Gefängnis drohte und die Mainstream-Medien als "Feind" tituliert hat - hat die Befürchtung ausgelöst, die Vereinigten Staaten befänden sich auf dem Weg in Richtung Autokratie. Auch wenn die Prophezeiungen eines Absinkens in den Faschismus übertrieben sind, so könnte die Präsidentschaft Trumps die Vereinigten Staaten in eine milde Form des "kompetitiven Autoritarismus" führen - ein System, in dem die zentralen demokratischen Institutionen weiterhin existieren, die Regierung jedoch ihre Macht und den Staatsapparat zur Benachteiligung ihrer Gegner anwendet. Die Herausforderungen, mit der sich die amerikanische Demokratie konfrontiert sieht, sind seit Jahrzehnten herangewachsen - lange bevor Donald Trump die politische Bühne betrat. Seit den 1980er Jahren haben politische Polarisierung und die Radikalisierung der Republikanischen Partei die institutionellen Fundamente geschwächt, die von jeher den Fortbestand der amerikanischen Demokratie gesichert haben - eine Entwicklung, die eine Trump-Präsidentschaft heute zu einer größeren Gefahr werden lässt, als dies in vorherigen Jahrzehnten der Fall gewesen wäre. Paradoxerweise ist die Dynamik der Polarisierung, die heute den Fortbestand der Demokratie bedroht, eine Folge der verspäteten Demokratisierung der Vereinigten Staaten. Erst in den frühen 1970er Jahren - nachdem die Bürgerrechtsbewegung und die Bundesregierung in der Lage waren, dem Autoritarismus der Südstaaten ein Ende zu bereiten - konnte das Land als wahrlich demokratisch bezeichnet werden. Doch dieser Vorgang vertiefte die Gräben im Kongress, führte zur Neuausrichtung der Wähler und Parteien entlang "rassischer" Linien und trieb die Republikanische Partei weiter nach rechts. Die darauffolgende Polarisierung hat sowohl zu Trumps Aufstieg beigetragen als auch die Tauglichkeit der demokratischen Institutionen verringert, sich seinem autoritären Verhalten zu widersetzen. Die Absicherungen der Demokratie werden möglicherweise nicht aus den Gegenden kommen, aus denen man sie erwarten würde. Das angebliche Bekenntnis der amerikanischen Gesellschaft zur Demokratie ist keine Garantie gegen einen Rückfall ins Autoritäre. Dies gilt gleichermaßen für die verfassungsrechtlichen Checks and Balances, die Bürokratie oder die freie Presse. Letzten Endes mag es die Fähigkeit der Trump-Regierung sein, die Unterstützung der Massen zu mobilisieren - begrenzt im Falle einer mageren Leistungsbilanz, aber weit größer bei einem Krieg oder terroristischen Anschlag - , die über das Schicksal der amerikanischen Demokratie entscheidet. Wie ein Rückfall in die Autokratie aussieht Ein Abgleiten in den Autoritarismus würde in den Vereinigten Staaten nicht die Form eines Staatsstreiches annehmen; es gäbe keine Verhängung des Kriegsrechts oder die Errichtung eines Einparteienstaates. Stattdessen zeigt die Erfahrung der meisten heutigen Autokratien, dass der Abbau der Demokratie durch kaum beachtete, kleine Schritte vonstatten geht, die zumeist legal sind und oft vollkommen harmlos erscheinen. Zusammen genommen beeinflussen sie jedoch den politischen Wettbewerb zugunsten der Regierungspartei. Die Leichtigkeit und das Ausmaß, mit denen Regierungen dies erreichen können, variieren. Sind demokratische Institutionen und der Rechtsstaat fest verankert sowie bürgerliche und Oppositionskräfte gefestigt - wie dies in den Vereinigten Staaten der Fall ist -, so gestaltet sich der Machtmissbrauch deutlich schwieriger und weniger folgenschwer als in Ländern wie Russland, der Türkei oder Venezuela. Nichtsdestotrotz hat auch in den USA ein solcher Missbrauch in der jüngeren Vergangenheit stattgefunden, so dass erneute Fälle nicht auszuschließen sind. Die erste Art des Machtmissbrauchs stellt die Politisierung staatlicher Institutionen und deren Einsatz gegen die Opposition dar. Moderne Staaten verfügen über eine Vielzahl von Körperschaften, die das Fehlverhalten von Inhabern öffentlicher Ämter oder Privatbürgern ermitteln und bestrafen können - Gerichte; Staatsanwälte; parlamentarische Kontrollausschüsse; Strafverfolgungsbehörden, Nachrichtendienste, Steuerbehörden und Aufsichtsämter. Da diese Organe eigentlich als neutrale Schlichter gedacht sind, stellen sie für potenzielle Autokraten sowohl eine Herausforderung als auch eine Gelegenheit dar. In dem Maße, wie diese Untersuchungsbehörden ihre Unabhängigkeit bewahren, können sie Amts- und Machtmissbrauch offenlegen und ahnden. Werden sie jedoch durch loyale Anhänger der Regierung kontrolliert, können sie Amtsvergehen vertuschen und als potente Waffe gegen die Widersacher der Regierung dienen. Für gewählte Autokraten besteht somit ein großer Anreiz, Beamte und andere unabhängige Amtsträger durch parteipolitische Verbündete zu ersetzen. Behörden und Institutionen, die nur schwerlich gesäubert werden können, wie die Justiz, werden oft auf andere Weise politisiert. Richter können beispielsweise bestochen, schikaniert oder durch Erpressungsversuche zum Einverständnis getrieben werden. Oder sie werden öffentlich als inkompetent, korrupt oder unpatriotisch denunziert. In besonders extremen Fällen wird man versuchen, sie des Amtes zu entheben. Staatliche Behörden mit den eigenen Vertrauten zu füllen ist vergleichbar mit der Bestechung von Schiedsrichtern bei einer Sportveranstaltung: Nicht nur dass die Heimmannschaft Strafen vermeiden kann, sie kann auch ihren Gegner zusätzlichen Strafen aussetzen. Die Regierung ist hierbei einerseits in der Lage, sich vor Ermittlungen, Klagen und Strafanzeigen zu schützen. Auch kann sie sich sicher sein, dass verfassungswidriges Verhalten nicht gestoppt wird. Andererseits kann die Regierung das Recht selektiv anwenden und Rivalen in der Politik, der Geschäftswelt und den Medien ins Visier nehmen, während Verbündete (oder diejenigen, die sich nicht gegen das Regime aussprechen) in Ruhe gelassen werden. Wladimir Putin schaltete beispielsweise nach seiner Machtübernahme die meisten seiner politischen Gegner aus, indem er sie wegen Korruption strafrechtlich verfolgen ließ, während eine ähnliche Verhaltensweise unter seinen Verbündeten ignoriert wurde. Gleichzeitig kann einer politisierten Polizei vertraut werden, gegen Demonstranten der Opposition mit Gewalt vorzugehen, während Schlägergruppen des eigenen Lagers ungestraft agieren können - eine Taktik, die in Venezuela effektiv umgesetzt worden ist. Politisierte Nachrichtendienste können ihrerseits genutzt werden, um politische Gegner auszuspionieren und Erpressungsmaterial auszugraben. Malaysias führender Oppositionspolitiker, Anwar Ibrahim, wurde auf diese Weise politisch kaltgestellt: Nach einer dubiosen polizeilichen Untersuchung verurteilte man ihn 1999 wegen Sodomie zu einer Haftstrafe. Selbstverständlich sind auch Bürokratien in demokratischen Staaten für eine Politisierung anfällig; diese ist jedoch meist begrenzt und wird in besonders ausgeprägten Fällen bestraft. In "kompetitiv autoritären" Regimen ist die Politisierung hingegen systematisch und folgerichtig. Der zweite Weg, auf dem Autokraten versuchen können, den politischen Wettbewerb zu ihren Gunsten zu manipulieren, ist die Neutralisierung einiger Schlüsselakteure innerhalb der Zivilgesellschaft. Nur wenige zeitgenössische Autokratien verfolgen das Ziel, die Opposition gänzlich zu eliminieren. Vielmehr versuchen sie, Gruppierungen, die diese mobilisieren können, zu kooptieren, zum Schweigen zu bringen oder generell zu behindern: Medienkanäle, Wirtschaftsführer, Gewerkschaften, religiöse Verbände und so weiter. Der einfachste Weg ist die Kooptation. Die meisten autoritären Regime bieten Vergünstigungen oder ganz unumwunden Bestechungsgelder an, um die Gunst wichtiger Vertreter der Medien, Wirtschaft oder Glaubensgemeinschaften zu erobern. Die freundlich gesinnte Presse erhält einen privilegierten Zugang zu führenden Politikern; bevorzugten Geschäftsleuten werden profitable Konzessionsrechte auf Bodenschätze oder Staatsaufträge zugeschanzt.