Crossing Borders: Constitutional Development and Internationalisation

Verfassungsreformen in Bundesstaaten - Fallstricke und Auswege (S. 179-180)

von Arthur Benz

I. Einleitung Seit den 1970er Jahren unterliegen moderne Staaten einem fundamentalen Wandel. Dieser wurde ausgelöst durch das Ende der anhaltenden Wachstumsphase nach dem Zweiten Weltkrieg, das den Ausbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen ermöglichte. Verstärkt wurden die Herausforderungen durch die Öffnung der Weltmärkte, welche die Fähigkeiten von Staaten, ihre Wirtschaft und Finanzen autonom zu bestimmen, drastisch eingeschränkte. Gesellschaftliche Veränderungen wie der Wandel der Altersstruktur und Wanderungsbewegungen erforderten ebenfalls Anpassungen von Politiken und waren mit den bestehenden Strukturen der Leistungserbringung schwerlich zu bewältigen.

Infolge dieser Entwicklungen verschoben sich die Gewichte zwischen zentralen und dezentralen Einheiten innerhalb der territorialen Staatsorganisation, weil eine einheitliche Steuerung durch das Zentrum an Effektivität verlor, weil wirtschaftliche Globalisierung zu einem Transfer von Kompetenzen auf supranationale Organisationen führte und gleichzeitig die Regionen stärkte, weil die Pluralisierung der Gesellschaft sich in internationalen Verflechtungen, aber auch in einer regionalen Differenzierung niederschlug, und weil soziale Auswirkungen des gesellschaftlichen Wandels regional differierten.

Diese Prozesse förderten gleichzeitig die Internationalisierung von Staatstätigkeit und die Dezentralisierung innerhalb von Nationalstaaten,1 die zudem mit der Tatsache konfrontiert waren, dass wirtschaftliche und soziale Unterschiede zwischen Regionen zunahmen und nicht mehr aus einem wachsenden Steueraufkommen ausgeglichen werden konnten. Die meisten westlichen Staaten reagierten auf diese Veränderungen zunächst im Rahmen ihrer bestehenden Verfassungen oder jedenfalls mit begrenzten Änderungen ihrer Verfassung.2 Mit der Beschleunigung der Globalisierung infolge des historischen Umbruchs nach leiteten viele Regierungen weiter reichende Verfassungsreformen ein, weil sich die Bedingungen der Staatstätigkeit so sehr verändert hatten, dass Regeln, die Voraussetzung des Regierens sind, nicht mehr geeignet erschienen.

Die Reformen betrafen im Kern die territoriale Organisation des politischen Systems und zielten auf eine Neuordnung der Gewaltenteilung und Beziehungen zwischen Gebietskörperschaften und ihrer Institutionen. Bei aller Aktualität der Ereignisse sollte nicht übersehen werden, dass horizontal und vertikal gewaltenteilige Regierungssysteme einer dauerhaften Dynamik ihrer Strukturen ausgesetzt sind und dementsprechend, je nach der Regelungsdichte ihrer Verfassung mehr oder weniger häufig, ihre Verfassungsordnungen ändern müssen. "Federalism is by definition an unfinished business because many issues can be neither foreseen nor immediately solved."

Ursache dafür sind einerseits Spannungen, die in den differenzierten Machtstrukturen angelegt sind, weil Inhaber von Positionen im politischen System immer geneigt sind, ihre Macht auszudehnen. Andererseits wirkt sich die Art der Gewaltenteilung unmittelbar auf die Qualität der möglichen oder realen Politikergebnisse aus, und das gilt insbesondere für die vertikale Dimension der Gewaltenteilung in Bundesstaaten. Damit stellt sich ein schwerwiegendes Problem. Einerseits sind Verfassungsreformen immer wieder notwendig, andererseits sind sie schwer zu verwirklichen. Letzteres liegt an Regeln der Verfassungsänderung, die qualifizierte Mehrheiten erfordern, darüber hinaus aber auch an den Besonderheiten der Konfliktsituation und der Akteurskonstellation.

In Bundesstaaten entscheiden regelmäßig auch Vertreter der dezentralen Gebietskörperschaften in verfassungspolitischen Angelegenheiten mit. Unter diesen Bedingungen ist die Diskrepanz zwischen Notwendigkeit und Machbarkeit von Verfassungsreformen besonders ausgeprägt. Bundesstaaten befinden sich in einer Falle, die Fritz W. Scharpf für Strukturen der Politikverflechtung herausgearbeitet hat. Selbst wenn offensichtliche Funktionsprobleme des Regierens eine Verfassungsreform erfordern, ist es eher wahrscheinlich, dass diese scheitert als dass sie gelingt. Darin liegt das fundamentale Verfassungsproblem föderativer Systeme, das im folgenden Abschnitt dieses Artikels näher erläutert wird.