Doppische Kommunalhaushalte

AUF EINEN BLICK
Mit dem neuen Haushaltsrecht soll - nach dem erklärten Willen der Innenministerkonferenz - ein Anstoß zur Verwaltungsreform (Neues Steuerungsmodell) gegeben werden mit dem Ziel, dass Verwaltung und Politik die tatsächlich steuerungsrelevanten Informationen zur Verfügung stehen: In den Produktbeschreibungen der doppischen Haushalte sollen Ziele, Fallzahlen und andere geeignete Kennziffern enthalten sein. Doch die Vorgaben der Landesprojekte geben den Kommunen leider nur wenig Hinweise, wie eine Kommune einer bestimmten Größenordnung das neue System konkret ausgestalten sollte, damit sie tatsächlich einen Nutzen im Sinne einer besseren Verwaltungssteuerung erreichen könnte.
An dieser Stelle setzt das vorliegende Buch an. Auf Basis einer empirischen Analyse der bislang vorliegenden doppischen Haushalte werden konkrete Hinweise zur sachgerechten Gestaltung der doppischen Haushalte erarbeitet.

KOMMUNALE DOPPIK ALS VERWALTUNGSREFORM
Derzeit laufen in vielen Kommunen die umfangreichsten Reorganisationsprozesse seit vielen Jahren unter den Begriffen "NKF", "NKH", "NKR", "NKHR", "NKRS" oder einfach "kommunale Doppik". Unabhängig von den landesspezifischen Bezeichnungen des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens soll mit der kommunalen Doppik eigentlich keine neue Bürokratie geschaffen werden, sondern ein Anstoß zur Professionalisierung der kommunalen Verwaltung gegeben werden. Bereits die Innenministerkonferenz hatte in ihren Beschlüssen vom 21.11.2003 festgelegt, dass die kommunale Doppik als Anstoß zur Verwaltungsreform im Sinne des Neuen Steuerungsmodells wirken sollte. Durch die Reform des Gemeindehaushaltsrechts soll das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bisher zahlungsorientierten Darstellungsform der herkömmlichen Kameralistik auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt werden. Zugleich sollen die Kommunalverwaltungen nicht nur durch Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung), sondern (auch) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Leistungen (Output- bzw. Outcomesteuerung) gesteuert werden. Die Zielerreichung soll in diesem Modell mit Hilfe eines unterjährigen
Controllings durch geeignete Kennzahlen unterstützt werden.

DEFIZITE IN DEN FACHLICHEN VORGABEN
Das neue Steuerungsmodell, welches im deutschsprachigen Ausland mit dem Begriff "Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung"" bezeichnet wird, beinhaltet ein umfangreiches Instrumentarium, dass in den vergangenen 30 Jahren entwickelt wurde - das aber bislang in Deutschland nur bruchstückhaft bzw. auf freiwilliger Basis und mit insgesamt wenig Überzeugungskraft umgesetzt wurde. Die Ergebnisse dieser freiwilligen Bewegung haben die meisten Kommunen nur relativ selten überzeugt: Unter anderem entstanden teilweise extrem differenzierte, wenig entscheidungsorientierte Kostenrechnungen. Manche Kostenrechnungen wurden nicht fertig entwickelt oder die Ist-Rechnungen konnten erst Jahre später vorgelegt werden. Diese Feststellungen deuten daraufhin, dass häufig kein ausreichend fundiertes betriebswirtschaftliches Gesamtkonzept vorlag oder/und dass seine Umsetzung wegen des fehlenden gesetzlichen Rahmens nicht gelang.
Im Rahmen der bundesweiten Einführung der kommunalen Doppik existieren demgegenüber mittlerweile zwar in fast jedem Land ein rechtlicher Rahmen und ergänzende Hinweise der jeweiligen Landesprojekte (z. B. Handlungsempfehlungen zu ausgewählten Themenbereichen wie Softwareauswahl, Rechnungswesenorganisation). Im Hinblick auf eine angemessene Steuerungsorientierung werden die Kommunen jedoch unseres Erachtens leider ziemlich allein gelassen. Die Beschlüsse der Innenministerkonferenz sowie die Vorgaben der Landesprojekte geben den Kommunen leider nur wenig konkrete Hinweise, wie eine Kommune einer bestimmten Größenordnung das neue System konkret ausgestalten sollte, damit sie tatsächlich einen Nutzen im Sinne einer besseren Verwaltungssteuerung erreichen könnte. Durch das weitgehend isolierte Nebeneinander der 13 Land