Das Kompensationsprinzip

Grundlagen einer prospektiven Ausgleichsordnung für die Folgen privater Freiheitsbetätigung - Zur Flexibilisierung des Verwaltungsrechts am Beispiel des Umwelt- und Planungsrechts
 
 
Mohr Siebeck (Verlag)
  • 1. Auflage
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  • erschienen am 18. Mai 2020
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  • 536 Seiten
 
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978-3-16-158052-9 (ISBN)
 
Seit einiger Zeit sieht sich das Verwaltungsrecht verstärkt mit tiefgreifenden Reformbestrebungen konfrontiert. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei dem Umweltrecht. Dort müssen die aktiven Gestaltungsinteressen der Bürger und der Wirtschaft immer wieder aufs Neue mit den kollidierenden Verschonungs- und Schutzinteressen Einzelner und der Allgemeinheit in Einklang gebracht werden. Eine Möglichkeit, diese Kollisionslage zu bewältigen, besteht darin, von einem an sich gerechtfertigten Verbot bestimmter Freiheitsbetätigungen dann abzusehen, wenn die durch die Freiheitsbetätigung verursachten nachteiligen Auswirkungen auf Rechtsgüter Dritter oder das Gemeinwohl angemessen kompensiert werden. Unterschiedliche Ansätze für ein solches konkretes Ausgleichsdenken finden sich bereits im Naturschutz-, Wasser-, Immissionsschutz-, Abfall- und Planungsrecht. Sie dienen Andreas Voßkuhle als Grundlage bei dem Versuch, das paradigmatische Konfliktlösungspotential des Kompensationsgedankens für eine flexible Verwaltungsrechtsordnung in seiner ganzen Vielfalt zu erschließen, theoretisch zu fundieren und in eine allgemeine Kompensationsdogmatik zu überführen. Sein Interesse gilt dabei nicht nur der systematischen Aufarbeitung des einfachgesetzlichen Regelungsbestands, sondern auch den europa- und verfassungsrechtlichen Rahmenvorgaben für die Einführung neuer Kompensationslösungen sowie den strukturellen Problemen bei ihrer Umsetzung in der Praxis.
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  • Für Beruf und Forschung
  • 48,80 MB
978-3-16-158052-9 (9783161580529)
10.1628/978-3-16-158052-9
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  • Cover
  • Titel
  • Vorwort
  • Inhaltsübersicht
  • Inhaltsverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis
  • § 1 Einführung
  • I. Flexibilisierung trotz Bindung: Die regulative Idee der Kompensation als übergreifendes Steuerungs- und Gestaltungsprinzip der Verwaltungsrechtsordnung
  • II. Rahmen und Gang der Untersuchung
  • 1. Präzisierung und Abgrenzung des Untersuchungsgegenstands: Prospektive Kompensation durch Private
  • 2. Umwelt- und Planungsrecht als Referenzgebiet
  • 3. Methode und Aufbau
  • 1. Teil Grundlagen: Der Rechtsgedanke der Kompensation
  • § 2 Zur allgemeinen Entfaltung des Kompensationsgedankens im öffentlichen Recht
  • I. Begriffliche Vorklärungen
  • 1. Wortherkunft und Semantik
  • 2. Exkurs: "Kompensation" als übergreifender Fachterminus der Wissenschaftssprache
  • 3. Ursprünge und Varianten der juristischen Begriffsverwendung im Privat- und Strafrecht
  • 4. Vielschichtigkeit der Begriffsverwendung im öffentlichen Recht
  • II. Spezielle Ausprägungen des Kompensationsgedankens im Verfassungsrecht
  • 1. Kompensation und Gleichheit
  • a) Saldierung gegensätzlicher Auswirkungen
  • b) Sonderopferausgleich
  • c) Pflichten- und Lastenausgleich
  • d) Kompensation faktischer Gleichheitsdefizite
  • 2. Kompensation als allgemeine Argumentations- und Denkfigur - Drei Beispiele
  • a) Kompensation von Kompetenzdefiziten
  • aa) Kompetenzdefizite der Länder
  • bb) Kompetenzdefizite der Gemeinden
  • cc) Kompetenzdefizite des Parlaments
  • b) Kompensation von Funktionsdefiziten im Grundrechtsbereich
  • c) Kompensation von Rechtsschutzdefiziten
  • III. Rückschlüsse für die allgemeine dogmatische Leistungsfähigkeit des Kompensationsgedankens
  • 1. Zwei paradigmatische Konfliktlösungsmuster: Kompensation oder Abwägung
  • 2. Kernelemente und Voraussetzungen der Kompensation
  • a) Defizitärer Rechtszustand als "Kompensationslage"
  • b) Konkret-reale Kompensationsleistung
  • c) Funktionszusammenhang zwischen Kompensationslage und Kompensationsleistung
  • 3. Die Rechtfertigungsfunktion der Kompensation
  • 4. Kompensation als "instruktives" Arbeits- und Erkenntnisprinzip
  • § 3 Die regulative Idee der Kompensation aus verwaltungstheoretischer Perspektive
  • I. Der Kompensationsgedanke im Schnittfeld allgemeiner Modernisierungstendenzen innerhalb der Verwaltungs(rechts)wissenschaft
  • 1. Kooperationalisierung
  • a) Kompensation als Bestandteil konsensualer Verwaltungsabsprachen
  • b) Kompensation als Legitimationsgrundlage regelungsersetzender Verwaltungsabsprachen?
  • 2. Prozeduralisierung
  • a) Konzeptionelle Zielrichtung
  • b) Kompensationsregelungen als materielle Kontextsteuerung
  • 3. Ökonomisierung
  • a) Zur allgemeinen Rezeption ökonomischer Theorievorstellungen durch das Verwaltungsrecht
  • aa) Die Kritik der (Umwelt-)Ökonomie am (Umwelt-) Ordnungsrecht
  • bb) Zwei ökonomische Referenzmodelle: Pigou versus Coase - Intervention versus Markt
  • cc) Praktische Politikempfehlungen der Umweltökonomie: "Effizienz ohne Optimalität" und "Policy Mix"
  • b) Kompensationslösungen zwischen Ökonomisierung und Flexibilisierung
  • II. Strukturelle Defizite der bisherigen Reformdiskussion
  • 1. Die Vernachlässigung materiell-imperativer Verwaltungsrechtsstrukturen
  • 2. Präponderanz deskriptiv-typologischer Betrachtungsweisen
  • 3. Zwei Extreme: Theorieüberhang oder Spezialistendogmatik
  • III. Die spezifische Leistungsfähigkeit und die Grenzen des Kompensationsgedankens als regulatives Steuerungskonzept
  • 1. Vorzüge des Einsatzes von Kompensationslösungen
  • a) Revitalisierung des ordnungsrechtlichen Rahmens
  • b) Ventilfunktion für den Gesetzgeber
  • c) Internalisierung statt schlichter Dispens
  • d) Förderung einer folgenorientierten Betrachtungsweise
  • e) Erhöhtes Vollzugspotential
  • f) Akzeptanzsicherung
  • 2. Kritische Einwände
  • a) Normativitätsverluste?
  • b) Status-quo-statt Zukunftssicherung
  • c) Überkomplexes Anwendungsdesign
  • 2. Teil Grundformen prospektiver Kompensation durch Private: Systematische Analyse und dogmatische Modellierung gesetzlicher Ausgleichsregelungen im Umwelt- und Planungsrecht
  • § 4 Neutralisierungsmodell
  • I. Grundkonzeption: "Technisch-reale" Ausgleichsmaßnahmen als Kompensation
  • II. Modellvarianten
  • 1. Grundtypus: Die kompensatorische Schutzanordnung im Fachplanungsrecht
  • a) Ausgleich unzumutbarer Beeinträchtigungen als allgemeiner Rechtsgrundsatz
  • b) Jenseits der Abwägungsgrenze: Die kompensatorische Schutzanordnung als spezifischer Konfliktverarbeitungsmodus
  • c) Die Kongruenz öffentlicher und privater Interessen (I): "Gemeinnützige" und "privatnützige" Planfeststellung - eine notwendige Unterscheidung?
  • d) Die "Unzumutbarkeit" von Beeinträchtigungen als Kompensationsschwelle
  • aa) Schutzgut: "Wohl der Allgemeinheit"
  • bb) Schutzgut: "Rechte anderer"
  • cc) Risikoverteilung und Zurechnung
  • e) Unterschiedliche Formen der kompensatorischen Schutzanordnung
  • aa) Abgrenzung zur Vermeidung
  • bb) Folgenminimierung
  • cc) Naturalersatz
  • f) Grenzen der exekutiven Auswahlbefugnis
  • aa) Das Verhältnis von Naturalausgleich und Entschädigungsausgleich
  • bb) Schutzintensität als Auswahlkriterium
  • cc) Die beschränkte Gestaltungsfunktion der Schutzanordnung
  • 2. Kompensatorische Schutzanordnungen außerhalb des Fachplanungsrechts
  • a) Wasserrecht
  • b) Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht
  • c) Immissionsschutzrecht
  • 3. Spezialgesetzlich ausdifferenzierte Kompensationsregelungen im Naturschutzrecht
  • a) Die allgemeine naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§§ 8 ff. BNatSchG i.V.m. Landesrecht)
  • aa) Die Steuerung der Kompensationspflichten über den Eingriffsbegriff
  • bb) Vermeidung vor Kompensation
  • cc) 1. Kompensationsstufe: "Ausgleichsmaßnahmen"
  • dd) Abwägungsgebot
  • ee) 2. Kompensationsstufe: "Ersatzmaßnahmen"
  • ff) Die Verknüpfung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung mit der staatlichen Planung
  • b) Schutzbereichsspezifische Abwandlungen der allgemeinen naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung
  • aa) Biotopschutz
  • bb) Baumschutz
  • cc) Waldumwandlung
  • dd) Bergbau
  • III. Resümee
  • § 5 Saldierungsmodell
  • I. Grundkonzeption
  • 1. Die Verrechnung von Vor- und Nachteilen zwischen verschiedenen Beeinträchtigungsquellen als Kompensation
  • 2. Allgemeine Funktionsbedingungen
  • a) Rechtliche Absicherung von Handlungsspielräumen
  • b) Ökologische Äquivalenz
  • c) Technische Realisierbarkeit
  • d) Ökonomische Attraktivität
  • 3. Zwei regulatorische Modellvarianten
  • a) Mittelwahl im Rahmen gesetzlicher Zielvorgaben
  • b) Kompensationsabhängige Derogation normativer Umweltstandards
  • II. Anwendungsfelder
  • 1. Luftreinhaltung
  • a) Das Immissionsschutzrecht als traditionelles Erprobungsfeld für Saldierungslösungen
  • b) Regelungsimmanente Saldierungsspielräume im Bundes-Immissionsschutzgesetz und ihre Grenzen
  • aa) Saldierung im Rahmen der Luftqualitätsprognose - Die Voerde-Entscheidung des BVerwG
  • bb) Die Gesetzwidrigkeit der Irrelevanzklausel (Nr. 2.2.1.1 lit. b TA Luft 1986)
  • cc) Die Gesetzwidrigkeit der Sanierungsklausel bei Änderungsgenehmigungen (Nr. 2.2.3.2 Satz 3 TA Luft 1986)
  • c) Die Modifikation der Abwehrpflicht durch die Sanierungsklausel für die neuen Bundesländer (§ 67a Abs. 2 BImSchG)
  • d) Die Modifikation der Vorsorgepflicht durch das Sanierungskonzept für Altanlagen (§§ 7 Abs. 3, 17 Abs. 3a, 48 Nr. 4 BImSchG)
  • 2. Lärmschutz
  • a) Die Übertragbarkeit des Saldierungskonzepts bei der Luftreinhaltung auf den Lärmschutz
  • b) Die Gesetzwidrigkeit der Sanierungsklausel (Nr. 3.2.1 Abs. 4 TA Lärm 1998)
  • c) Die Gesetzwidrigkeit der Irrelevanzklauseln (Nr. 3.2.1 Abs. 2 und Abs. 3 TA Lärm 1998)
  • 3. Gewässerschutz
  • a) Regelungsimmanente Saldierungsspielräume im WHG und ihre Grenzen
  • aa) Direkteinleiter
  • bb) Indirekteinleiter
  • b) Exkurs: Erweiterung von Saldierungsoptionen de lege ferenda
  • III. Resümee
  • § 6 Konzeptwechselmodell
  • I. Grundkonzeption: Gesetzlich vorgeprägte Alternativstrategien als Kompensation
  • II. Modellvarianten
  • 1. Das Abfallvermeidungs- und -entsorgungsgebot im Immissionsschutzrecht als gestufte Pflichtentrias (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG)
  • 2. Die Freistellung von Rücknahmepflichten bei Verkaufsverpackungen (§ 6 VerpackV)
  • III. Resümee
  • § 7 Abgabenmodell
  • I. Grundkonzeption
  • 1. Geldzahlung als Kompensation bei Gemeinwohlbeeinträchtigungen
  • 2. Konstituierende Wesensmerkmale der pflichtenablösenden Kompensationsabgabe und ihre Abgrenzung von anderen Abgabenarten
  • a) Die Nichterfüllung von kompensierbaren Rechtspflichten
  • b) Zweckbindung des Abgabenaufkommens
  • c) Legalisierungswirkung?
  • d) Intendierte Sekundärzwecke
  • aa) Vorteilsabschöpfungsfunktion
  • bb) Lenkungsfunktion
  • e) Konsequenzen für den Bemessungsmaßstab
  • aa) Fiktiver Erfüllungsaufwand
  • bb) Verursachte Gemeinwohlverluste
  • cc) Finanzielle Vorteile des Pflichtenadressaten?
  • 3. Dogmatische Verortung im bestehenden Abgabensystem: Die pflichtenablösende Kompensationsabgabe als selbständiger Abgabentypus
  • a) Nichtkompatibilität mit der herkömmlichen Abgabentrias
  • aa) Steuer
  • bb) Vorzugslasten (Gebühr, Beitrag)
  • b) Die Rechtfertigung vor dem Hintergrund der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung
  • aa) Die beschränkte Aussagekraft der Sonderabgaben-Judikatur des BVerfG
  • bb) Kompensierende Pflichtenablösung als spezifischer Legitimationsgrund
  • II. Typusgerechte Verwirklichung "geborener" Kompensationsabgaben in der Praxis
  • 1. Naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe
  • 2. Walderhaltungsabgabe
  • 3. Stellplatzabgabe
  • III. Resümee
  • § 8 Entschädigungsmodell
  • I. Grundkonzeption: Ersatz des Wertinteresses als Kompensation bei Individualrechtsgutsbeeinträchtigungen
  • II. Modellvarianten
  • 1. Enteignung zugunsten Privater
  • a) Konstanten in einer wechselvollen Entwicklungsgeschichte
  • b) "Klassischer" Enteignungsbegriff und "moderne" Eigentumsdogmatik
  • c) Die Kongruenz öffentlicher und privater Interessen (II): Das Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG
  • d) Die Entschädigungsleistung: Abwägung statt Kompensation?
  • 2. Nachbarrechtlicher Entschädigungsausgleich
  • a) Eigenständigkeit des Rechtsinstituts
  • b) Rechtsnatur und Umfang
  • c) Übertragbarkeit des Instituts des Entschädigungsausgleichs auf die Freiheitsrechte?
  • aa) Prospektiver Ausgleich Freiheit gegen Geld?
  • bb) Vermögenswertschutz bei Freiheitsbeeinträchtigungen
  • cc) Konsequenzen
  • d) Die Kongruenz öffentlicher und privater Interessen (III): Das modifizierte Gemeinwohlerfordernis
  • 3. Umlegung
  • a) Fortschrittliches Verteilungsmanagement in traditionellem Gewand
  • b) Einpassungsschwierigkeiten in die neuere Eigentumsdogmatik
  • 4. Ausgleich von Rechten und Befugnissen im Wasserrecht (§ 18 WHG)
  • III. Resümee
  • § 9 Auf dem Weg zu einer prospektiven Kompensationsordnung
  • I. Entwicklungslinien der gesetzgeberischen Regelungstätigkeit
  • 1. Anknüpfung an tradierte Rechtsinstitute des interventionistischen Verwaltungsstaats
  • 2. Quantitative und qualitative Erweiterungen gesetzlich vorgesehener Kompensationsmöglichkeiten
  • a) Von der Teilkompensation zur Vollkompensation: Die Variabilität der Kompensationsschwelle
  • b) Von der internen zur externen Kompensation
  • c) (Re-)Formalisierung informaler Verwaltungspraxis
  • 3. Ausdifferenzierung des Kompensationskonzepts
  • a) Formenreichtum
  • b) Kombinations- und Stufenlösungen
  • c) Spezialgesetzliche Ausformungen
  • 4. Relativierung des kompensatorischen Funktionszusammenhangs
  • 5. Der zaghafte Einbau dynamischer Kompensationselemente
  • 6. Faktische Verschränkungen und Verflechtungen bestehender Kompensationslösungen
  • II. Die Integration prospektiver Kompensationslösungen in das materielle Entscheidungsprogramm
  • 1. Optionale Kompensationsregelungen
  • 2. Zwingende Kompensationsregelungen
  • a) Flexibilisierung trotz Zwang
  • b) Die Rechtfertigungsbedürftigkeit des Überschreitens der Kompensationsschwelle
  • 3. Grundsatz der Subsidiarität?
  • 4. Durchbrechungen des Junktims zwischen Beeinträchtigung und Ausgleich
  • a) Ermessenslösungen
  • b) Abwägungslösungen
  • 3. Teil Allgemeine Bausteine einer prospektiven Kompensationsdogmatik
  • § 10 Zum Einfluß des EG-Rechts auf die Ausgestaltung nationaler Kompensationsregelungen
  • I. Positive europarechtliche Einwirkungspotentiale auf die Konturen der verwaltungsrechtlichen Kompensationsordnung
  • 1. Zur "Europäisierung des Verwaltungsrechts" - Erscheinungsformen und Wirkungsmechanismen
  • 2. Ein Beispiel aus dem Referenzgebiet Umweltschutz: Das Kompensationsgebot in Art. 6 Abs. 4 S. 1 Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie 92/43/EWG
  • II. Die grundsätzliche Kompatibilität nationaler Kompensationsregelungen mit den Schranken des Europarechts
  • 1. Zur Sperrwirkung des Europarechts
  • 2. Insbesondere: Kompensationsregelungen als verbotene Beihilfen nach Art. 87 EGV?
  • a) Das Beihilferegime der Art. 87, 88 EGV
  • aa) Der Beihilfebegriff
  • bb) Materielle Maßstäbe des Beihilfeverbots
  • b) Folgerungen
  • aa) Die "dispensierende" Wirkung von Kompensationsregelungen
  • bb) Pflichtenablösende Kompensationsabgabe
  • III. Resümee
  • § 11 Kompensation und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
  • I. Der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes
  • II. Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes
  • 1. Die Eingriffsrelevanz von Kompensationsgeboten
  • a) Kompensation als Voraussetzung individueller Freiheitsbetätigung
  • aa) Tangierte Grundrechtssphären
  • bb) Die Nutzung von öffentlichen Gütern als staatliche Leistungsgewährung außerhalb der Freiheitsrechte?
  • cc) Das repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt - Ausschluß grundrechtlicher Freiheit durch den Gesetzgeber?
  • dd) Freiwilligkeit der Kompensation
  • b) Die isolierte Zwangswirkung von Kompensationsgeboten
  • 2. Inhaltliche Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für Kompensationsanordnungen
  • a) Die Delegation der Einführung von Kompensationsregelungen auf den Verordnungs- und Satzungsgeber und das Bestimmtheitserfordernis
  • b) Insbesondere: Das gesetzliche Genehmigungserfordernis als Befugnis zum Erlaß von akzessorischen Kompensationsanordnungen?
  • § 12 Pflichten des Gesetzgebers zum Erlaß von Kompensationsregelungen
  • I. Verfassungsrechtliches Junktim zwischen Eingriff und Ausgleichsregelung?
  • 1. Prototyp: Die Junktimklausel des Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG
  • 2. Die Übertragbarkeit des Junktimgedankens des Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG auf sonstige Grundrechtseingriffe
  • 3. Kompensationspflichten aus Art. 20a GG
  • II. Kompensationsregelungen als "milderes" Mittel
  • § 13 Grenzen der Kompensation
  • I. Die Rechtfertigungsbedürftigkeit von Kompensationsregelungen vor dem Hintergrund der Grundrechte des Kompensationsverpflichteten
  • 1. Allgemeines
  • 2. Tauglichkeitskontrolle
  • 3. Verfassungsrechtlich gebotene Härteklauseln als Kompensationsverbote?
  • 4. Das Gebot der Überkompensation
  • a) Entschädigungslösungen
  • b) Abgabenlösungen
  • c) Naturalkompensation
  • II. Verfassungsrechtliche Schutzpflichten als Kompensationsverbote?
  • § 14 Verdichtung des Kompensationsgedankens zum Rechtsprinzip des Umweltrechts
  • I. Typen von Prinzipien und ihre Funktion
  • II. Kompensation als normatives Leitprinzip des Umweltrechts
  • 1. Abgrenzung zur umweltrechtlichen Prinzipientrias aus Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzip
  • 2. Inhaltliche Konkretisierung
  • 4. Teil Die Realisierung von Kompensationslösungen in der Verwaltungspraxis: Strukturelle Probleme und denkbare Lösungswege
  • § 15 Die behördliche Festsetzung von Kompensationsleistungen
  • I. Die administrative Beurteilung der Äquivalenz der Ausgleichsleistung als Achillesferse des Kompensationskonzepts
  • 1. Kennzeichen der Praxis: Methodenvielfalt und Dezisionismus - Zwei Beispiele
  • a) Methodik der Eingriffs-Ausgleichs-Bilanzierung im Naturschutzrecht
  • b) Monetarisierung von Umweltgütern
  • 2. Folgerungen
  • a) Die Notwendigkeit gesetzlicher Konkretisierungshilfen
  • b) Zwei Regulierungsstrategien: Permanent-weiche versus selektiv-harte Steuerung
  • II. Kompensationslösungen als Organisationsaufgabe: Das Erfordernis eines umfassenden Informationsmanagements
  • § 16 Die behördliche Durchsetzung von Kompensationsanordnungen
  • I. Vollzugshemmende Faktoren
  • 1. Erhöhter Überwachungsaufwand durch Doppelprüfung
  • 2. Weiter Zeithorizont der Kompensation
  • 3. Die Last der Folgenverantwortung für fehlgeschlagene Kompensation
  • 4. Schwierigkeiten der Rückabwicklung
  • II. Die Notwendigkeit der instrumentellen Absicherung des Kompensationserfolges
  • 1. Sicherungsinstrumente
  • a) Selbstvornahme des Hoheitsträgers
  • b) Vorleistungspflichten und "Kompensationsabnahme"
  • c) "Banking"
  • d) Sicherheitsleistung
  • e) Begleitende Berichts- und Dokumentationspflichten
  • f) Behördliche Vollzugsberichtserstattung
  • g) Rückforderungsansprüche bei nicht zweckadäquater Verwendung der Erträge aus Kompensationsabgaben?
  • 2. Fazit
  • § 17 Zusammenfassung in Leitsätzen
  • Literaturverzeichnis
  • Gesetzesverzeichnis
  • Sachverzeichnis

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