Staatsschulden und Staatstätigkeit

Zur Transformation der politischen Ökonomie Schwedens
 
 
Campus (Verlag)
  • 1. Auflage
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  • erschienen am 6. November 2014
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  • 297 Seiten
 
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978-3-593-42514-6 (ISBN)
 
Schweden war lange Zeit unangefochtenes Vorbild für sozialdemokratische Wohlfahrtsstaaten. Doch seit den 1990er-Jahren finden auch dort Staatsabbau, Privatisierungen sowie eine Risikoverlagerung vom Staat auf das Individuum statt. Schweden entwickelt sich in Richtung eines liberalen Modells mit staatlicher Grundsicherung und privater Aufstockung. Die Analyse von Finanzkrisen, Reformmaßnahmen und Transformationsprozessen der politischen Ökonomie Schwedens von 1970 bis heute öffnet den Blick für die Debatten über die Schuldenkrise des Staates und den institutionellen Wandel in entwickelten Wohlfahrtsstaaten.
  • Dissertationsschrift
  • |
  • Universität Köln 2013
  • Deutsch
  • Frankfurt / New York
  • Neue Ausgabe
14 sw Abb.
  • 2,79 MB
978-3-593-42514-6 (9783593425146)
weitere Ausgaben werden ermittelt
Philip Mehrtens ist wiss. Mitarbeiter am MPI für Gesellschaftsforschung in Köln.
Inhalt

Dank ............................................................................................................ 11

Kapitel 1: Einleitung ..................................................................................................... 13
1.1 Problemaufriss, Forschungsfrage und Aufbau der Arbeit ....................... 13
1.2 Theoretische Einbettung: Finanzsoziologie und die Finanzkrise des Staates...........................................................................................................19
1.2.1 Klassiker der Finanzsoziologie ........................................................ 19
1.2.2 Die Finanzkrise des Staates .............................................................. 21
1.2.3 Der öffentliche Haushalt und die liberale kapitalistische Gesellschaft ......................................................................................... 24
1.2.4 Adaption und Aktualisierung der finanzsoziologischen Theorie von der Finanzkrise des Staates ........................................ 26

Kapitel 2: Forschungspraktische Grundlagen: Methodologie und Untersuchungsdesign ......................................................................................... 31
2.1 Der historische Institutionalismus, kritische Wendepunkte und gradueller institutioneller Wandel ................................................................ 31
2.2 Forschungsdesign und Fallauswahl ............................................................. 40
2.3 Daten und Erhebungsmethode ................................................................... 47

Kapitel 3: Die politische Ökonomie Schwedens im goldenen Zeitalter: Krisen- und defizitfreier demokratischer Korporatismus ................... 49
3.1 Das schwedische Modell: Mittelweg zwischen Kapitalismus und Sozialismus ..................................................................................................... 49
3.2 Die Entstehungsgeschichte und Formierung des schwedischen Modells ................................................................................... 53
3.2.1 Der Stadt-Land-Konflikt und der universelle Wohlfahrtsstaat ................................................................................... 53
3.2.2 Der Kapital-Arbeit-Konflikt und die korporatistische Sozialpartnerschaft ............................................................................ 55
3.3 Das Grundkonzept und der ideologische Kern des schwedischen Modells ................................................................................... 58
3.3.1 Die Ausgangslage zu Beginn der 1950er-Jahre .............................. 58
3.3.2 Die zentralen Charakteristika des Rehn-Meidner-Modells .......... 60
3.3.3 Die öffentlichen Finanzen und die Rolle des Staates im Rehn-Meidner-Modell ....................................................................... 66
3.4 Die politische und sozioökonomische Einbettung des schwedischen Modells ................................................................................... 71
3.4.1 Das politische System und die politische Kultur Schwedens ...... 71
3.4.2 Die schwedische Gesellschaft .......................................................... 80
3.4.3 Die Struktur des schwedischen Wirtschaftssystems ..................... 81

Kapitel 4: Die erste Verschuldungskrise: Bürgerliche Krisenmaßnahmen und die sozialdemokratische Politik des dritten Weges ....................... 85
4.1 Die Entwicklung der schwedischen Staatsfinanzen von 1976 bis 1990 .................................................................................................. 86
4.2 Erste Krisensymptome in der schwedischen politischen Ökonomie
und der langsame Aufbau der ersten Verschuldungskrise ....................... 90
4.2.1 Entwicklungen und Strukturprobleme in der schwedischen Wirtschaft ............................................................................................ 90
4.2.2 Die Erosion der korporatistischen Sozialpartnerschaft und der solidarischen Lohnpolitik .................................................. 92
4.3 Die Krisenpolitik der bürgerlichen Regierungen 1976 bis 1982 ............ 97
4.3.1 Die Krisenpolitik 1976 bis 1980: Hohe Ausgabensteigerungen und hohe Defizite ...................................................... 98
4.3.2 Die Krisenpolitik 1980 bis 1982: Steigende Defizite trotz Ausgabenkürzungen ......................................................................... 103
4.4 Die Politik des dritten Weges: Sozialdemokratische Regierungen 1982 bis 1990 ................................................................................................ 106
4.4.1 Die unmittelbare Krisen- und Abwertungspolitik 1982 bis 1985 .................................................................................... 107
4.4.2 Die Kontroverse um die Arbeitnehmerfonds 1984 bis 1992 .... 116
4.4.3 Die Deregulierung der Finanzmärkte und die "Novemberrevolution" 1985 .......................................................... 121
4.4.4 Die große Steuerreform 1990/91 .................................................. 125
4.5 Zwischenbilanz nach der ersten Verschuldungskrise: Führt der dritte Weg in eine Sackgasse? ................................................... 131

Kapitel 5: Die zweite Verschuldungskrise: Die monetaristische Wende und tief greifende institutionelle Reformen ........................................ 139
5.1 Die Entwicklung der schwedischen Staatsfinanzen von 1990 bis 2005 ................................................................................................ 140
5.2 Die wirtschaftliche und politische Ausgangslage zu Beginn der 1990er-Jahre: Zuspitzung der Krise und sozialdemokratische Gegenmaßnahmen ...................................................................................... 142
5.3 Krisenpolitik im Konsens und strukturelle Reformen 1991 bis 1994 ................................................................................................ 149
5.3.1 Ein neuer Start für Schweden: Die bürgerliche Regierung Bildt ................................................................................. 149
5.3.2 Die Währungskrise 1992 und der 500-Prozent-Zinsschock ..... 151
5.3.3 Die Staatsschulden- und Bankenkrise 1992 und die gemeinsamen Krisenpakete von Regierung und Opposition .... 155
5.3.4 Politisch-ökonomische Reformen als Reaktion auf die Krise ............................................................................................ 162
5.3.5 Die große Rentenreform 1994/98 ................................................ 165
5.4 Sozialdemokratische Krisenpolitik, institutionelle Reformen und die Rekalibrierung des universellen Wohlfahrtsstaates 1994 bis 2006 ................................................................................................ 169
5.4.1 Sozialdemokratische Krisenpolitik ................................................ 169
5.4.2 Die Reform der Haushaltsgesetzgebung ...................................... 175
5.4.3 Die Rekalibrierung des Wohlfahrtsstaates .................................... 179
5.5 Zwischenbilanz nach der zweiten Verschuldungskrise: Solide Staatsfinanzen, monetaristische Wende und großer Wohlfahrtsstaat ............................................................................................ 182

Kapitel 6: Sparpolitik in guten Zeiten: Ein Paradox? ........................................... 189
6.1 Politik im Überschuss: Die Entwicklung der schwedischen Staatsfinanzen und die Finanz- und Wirtschaftspolitik der bürgerlichen Allianz .................................................................................... 190
6.2 Die schwedischen Verhältnisse und ihre Folgen für eine erfolgreiche Reformpolitik ......................................................................... 201
6.3 Gradueller Wandel durch Überlagerung im schwedischen Wohlfahrtsstaat ............................................................................................ 210
6.3.1 Der Pflegesektor ............................................................................... 211
6.3.2 Der Bildungssektor .......................................................................... 217
6.3.3 Die Kinderbetreuung ....................................................................... 226
6.3.4 Das Gesundheitssystem .................................................................. 229
6.3.5 Die Arbeitsmarktpolitik .................................................................. 234
6.3.6 Die Rentenpolitik ............................................................................. 238
6.4 Zwischenbilanz nach der Sparpolitik in guten Zeiten: Keine Revolution, aber eine Evolution der Wahlfreiheit ....................... 241

Kapitel 7: Abschließende Diskussion: Staatsschulden und Staatstätigkeit in der politischen Ökonomie Schwedens ............................................. 251
7.1 Zusammenfassung der Ergebnisse und theoretische Reflexion: Institutioneller Wandel in der politischen Ökonomie Schwedens
1970 bis 2012 ................................................................................................ 251
7.2 Schweden am Scheideweg: Haushaltsüberschüsse, aber zu welchem Preis? ............................................................................................. 261

Abbildungen ........................................................................................................... 273
Interviews .............................................................................................................. 275
Literatur .................................................................................................................. 277
Kapitel 1
Einleitung
Der wechselseitige Funktionalzusammenhang zwischen Staatsfinanzen und gesellschaftlicher
Entwicklung ist es aber, aus dessen genauester Analyse heraus allein
die Eigenart des Charakters des Staates in jeder historischen Phase erkannt
zu werden vermag.
Rudolf Goldscheid ([1917]1976b: 49)
1.1 Problemaufriss, Forschungsfrage und Aufbau der Arbeit
Die Staatsverschuldung der entwickelten kapitalistischen Demokratien hat im
Jahr 2012 einen neuen Rekordstand erreicht. Im Durchschnitt aller OECDLänder
lag die Bruttoschuldenquote der öffentlichen Haushalte bei 108,7 Prozent
des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Der Schuldenstand der Staaten übertrifft
damit die gesamte Wirtschaftsleistung, die die Volkswirtschaften zusammen innerhalb
eines ganzen Jahres erbringen. Dieser Entwicklungstrend ist kein neues
Phänomen, sondern besteht bereits die letzten vier Dekaden. Seit 1970 gibt
es einen klaren und kontinuierlichen Anstieg der Staatsschulden, die sich im
Durchschnitt von circa 40 Prozent des BIP auf über 80 Prozent des BIP im Jahr
2008 verdoppelt haben. Aufgrund der aktuellen Finanzkrise und ihrer Folgen
ist die öffentliche Neuverschuldung in den letzten Jahren geradezu explodiert:
2009 wurde eine durchschnittliche Schuldenquote von 90 Prozent des BIP überschritten,
2011 lag die Staatsverschuldung bereits erstmals über 100 Prozent des
BIP und Prognosen sagen ein weiteres, wenn auch abgeschwächtes Wachstum
der Staatsschulden voraus (OECD 2013a).
Während es im "goldenen Zeitalter" nach dem Zweiten Weltkrieg bis zu Beginn
der 1970er-Jahre einen umfangreichen Abbau der Staatsverschuldung gab,
hat sich dieser Trend seitdem in sein Gegenteil verkehrt und die durchschnittlichen
Schulden der Länder sind rapide und in einem in Friedenszeiten bisher
einzigartigen Ausmaß angestiegen. In der Geschichte hat es des Öfteren Verschuldungskrisen
von Staaten gegeben (Reinhart/Rogoff 2009), allerdings waren
sie fast immer mit militärischen Konflikten verknüpft und der hohe Schuldenstand
wurde nach Kriegsende schnell wieder auf sein niedriges Ursprungsniveau
zurückgeführt (Lambertini 2000: 3). Heute dagegen befinden sich viele entwickelte
Demokratien unter dem Damoklesschwert einer permanenten Finanzierungslücke
im Staatshaushalt und nehmen seit Jahrzehnten weniger ein, als sie
ausgeben. Die Verschuldungskrise des Staates verschärft sich zunehmend und
wird zu der bestimmenden Hintergrundgröße der Politik.
Angesichts des Ausmaßes und der Dauer dieses Entwicklungstrends stellt
sich die Frage nach den politischen und institutionellen Folgen der staatlichen
Fiskalkrise. Die meisten Industriestaaten scheinen in einer Verschuldungsspirale
gefangen zu sein, die sich mit jedem neuen Rekorddefizit schneller dreht. Droht
als Folge der rasant wachsenden Staatsverschuldung ein Macht- und Souveränitätsverlust
des Nationalstaates gegenüber anonymen Finanzmärkten und eine
Aushöhlung der Demokratie, die zu einem "postdemokratischen" Schauspiel
verkommt (Crouch 2008)? Hat das "Endspiel" für den demokratischen Interventionsstaat
begonnen, der durch immer weiter wachsende Schuldenberge gelähmt
wird (Streeck 2007)?
Aktuelle Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, dass der Handlungsspielraum
der Politik durch die ansteigende Staatsverschuldung abnimmt und
aufgrund der finanzpolitischen Zwänge immer weniger Staatseinnahmen für
gestaltende Politik zur Verfügung stehen. Die Lücke zwischen den verfolgten
Zielen und verfügbaren Mitteln des modernen Interventionsstaates vergrößert
sich stetig und chronisch gewordene Defizite werden zu einer beherrschenden
Rahmenbedingung der Politik (Streeck/Mertens 2010: 4). Finanzstatistische
Maßzahlen wie die Zins-Ausgaben-Quote, die Zins-Steuer-Quote oder die Kreditfinanzierungsquote
weisen ebenfalls in die Richtung, "dass die Staatsverschuldung
den Handlungsspielraum von Regierungen massiv einengt" (Wagschal/
Wenzelburger 2008a: 11).
In einer umstrittenen, aber in Wissenschaft und Politik stark rezipierten
Studie wird darüber hinaus behauptet, dass eine Staatsverschuldung von über
90 Prozent des BIP das Wirtschaftswachstum verlangsamt und damit eine
Trendumkehr zusätzlich erschwert (Reinhart/Rogoff 2010). Unabhängig von
einem bestimmten Schwellenwert können ein hoher Schuldenstand und große
Haushaltsdefizite für ein Gemeinwesen besonders dramatisch werden, wenn
internationale Geldgeber das Vertrauen in die Finanzierbarkeit der Schulden
verlieren und erhebliche Zinsaufschläge verlangen oder überhaupt keine Kredite
mehr vergeben. Analysen haben ergeben, dass Länder ab einem jährlichen Defizit
von circa 10 Prozent des BIP deutlich höhere Zinsen zahlen müssen und es
zum verstärkten Abfluss von Kapital kommt (Swank 2002).
Politik findet so schnell in einem Kontext dauerhafter Austerität statt (Pierson
2001a). Sie wandelt sich unter diesen Rahmenbedingungen von der proaktiven
Gestaltung der Gesellschaft durch staatliche Ausgaben zum Durchsetzen
von Sparmaßnahmen - mit gravierenden Folgen für die Staatstätigkeit. Insbesondere
die Sozialpolitik wird allein aufgrund ihrer Größe und der Tatsache,
dass alle anderen Haushaltsposten bereits beschnitten wurden, voraussichtlich
nicht mehr von Kürzungen verschont bleiben (Obinger 2012). Darüber hinaus
zeichnet sich kein einfacher Ausweg aus der gegenwärtigen Verschuldungspraxis
ab, weil die sozioökonomische Ausgangslage zur Steigerung des finanzpolitischen
Handlungsspielraums für die entwickelten Staaten in jeder Hinsicht
schlechter zu werden scheint. Die zunehmende Alterung der Bevölkerung, geringere
Wachstumsaussichten der Wirtschaft, automatische Mehrkosten durch
Politikerbe und Programmreifungen sowie verminderte Möglichkeiten der Besteuerbarkeit
und staatlicher Kreditaufnahme erschweren den Schuldenabbau
(Schick 2009: 3).
Allerdings kann nicht in allen Ländern der gleiche Entwicklungsverlauf beobachtet
werden. Obwohl es durchschnittlich einen starken Schuldenanstieg
gibt, geht dieser nicht mit einer Konvergenz der Länder einher. Vielmehr nehmen
die Unterschiede zwischen den Ländern zu. Es kommt mit der Zeit zu einer
zunehmenden Spreizung zwischen hoch und niedrig verschuldeten Staaten.
Die Spannweite zwischen dem geringsten und dem höchsten Schuldenstand hat
sich während des Untersuchungszeitraums fast verdreifacht: von etwas weniger
als 60 Prozentpunkten im Jahr 1970 auf fast 175 Prozentpunkte im Jahr 2012,
und auch die Streuung um den Mittelwert nimmt zu: Die Standardabweichung
verdoppelt sich während des Analysezeitraums (OECD 2013a).
Einerseits wächst die Staatsverschuldung in der Mehrheit der entwickelten
Länder kontinuierlich, von denen viele, auch Deutschland, in den letzten
Jahrzehnten fast nie Budgetüberschüsse erzielt haben (Konrad/Zschäpitz 2010;
Streeck 2010). Andererseits gibt es Länder wie Neuseeland, Dänemark oder
Schweden, die erhebliche Konsolidierungserfolge erreichen konnten, regelmäßig
Überschüsse erzielten und die Staatsverschuldung über etliche Jahre nachhaltig
gesenkt haben (Wagschal/Wenzelburger 2008a; Wenzelburger 2010).
Ein Land, an dem alle Facetten der Verschuldungskrise des Staates, ihre Folgen
und mögliche Auswege besonders gut erforscht werden können, ist Schweden.
Die Entwicklung der schwedischen Staatsfinanzen zeigt in den letzten Dekaden
ein ständiges Auf und Ab, bei dem sich verheerende Fiskalkrisen und
umfangreiche Konsolidierungsphasen mit regelmäßigen Haushaltsüberschüssen
abwechseln. Der schwedische Schuldenverlauf hebt sich damit deutlich vom
allgemeinen Trend kontinuierlich steigender Schulden ab und kann im internationalen
Vergleich insbesondere während des letzten Jahrzehnts als exzeptionell
gelten.
Zu Beginn der 1980er- und 1990er-Jahre wurde das politisch-ökonomische
System Schwedens von zwei massiven Verschuldungskrisen erschüttert und
nachhaltig verändert. Die beiden Krisen sind inzwischen überwunden und im
schwedischen Staatshaushalt fallen in den letzten fünfzehn Jahren regelmäßig
Überschüsse an. Doch trotz - oder gerade wegen - der guten Haushaltslage setzt
sich der Transformationsprozess der schwedischen politischen Ökonomie fort.
Die hohe Krisenanfälligkeit, kombiniert mit häufigen Überschüssen, macht
die Analyse des schwedischen Sonderfalls besonders vielversprechend und ermöglicht
differenzierte Einblicke und neue Forschungsergebnisse zum besseren
Verständnis der Verschuldungskrise des Staates sowie ihrer Gründe und Auswirkungen.
Die hier als Problemaufriss kurz dargestellten Entwicklungen bei der Staatsverschuldung
sind von aktueller Brisanz und haben weitreichende Folgen für
die Funktionsweise und Zukunftsfähigkeit der politisch-ökonomischen Systeme
in den entwickelten kapitalistischen Demokratien. Sie deuten bereits auf das
Thema und das Forschungsinteresse dieser Arbeit hin: Anhand des Verschuldungsverlaufs
und der mit ihm zusammenhängenden Transformationsprozesse
der schwedischen politischen Ökonomie sollen die Wechselwirkungen von
Staatsschulden und Staatstätigkeit detailliert untersucht werden.
Thematisch und erkenntnistheoretisch ist die Arbeit an der Schnittstelle von
klassischer Finanzsoziologie und politischer Ökonomie angesiedelt. Aus finanzsoziologischer
Perspektive wird auf Themenkomplexe und Fragestellungen der
politischen Ökonomie geblickt. Die Entwicklung der Staatsfinanzen wird als
"Fieberkurve" des politisch-ökonomischen Systems verstanden, die Anpassungsreaktionen
und institutionelle Reformen erzwingt, den Akteuren Gestaltungsspielräume
eröffnen oder nehmen kann sowie den Zustand eines Landes widerspiegelt
und damit Einblicke in die Funktionsweise des Staates erlaubt.
Die Staatsfinanzen fungieren in dem hier angewendeten Forschungsansatz
als hermeneutischer Wegweiser und haben einen Doppelcharakter. Einerseits
sind sie eine erklärungsbedürftige Größe und in Krisenzeiten das Hauptziel der
politischen Reformbemühungen. Andererseits sind sie gleichzeitig aber auch ein
bedeutender Einflussfaktor, der strukturellen Problemdruck erzeugt, auf andere
Politikfelder abstrahlt und den institutionellen Wandel des politisch-ökonomischen
Systems prägt. Die Wandlungsprozesse der schwedischen Spielart des
Kapitalismus sollen anhand der staatlichen Haushaltspolitik nachverfolgt und
analysiert werden.

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