[11]1 Vorbemerkungen
1.1 Über das Buch
Das Buch richtet sich an politisch verantwortliche Führungskräfte - an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der kommunalen Verwaltungsspitzen:
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an die Hauptverwaltungsbeamten - den Landrätinnen, den Oberbürgermeistern und den Bürgermeisterinnen,
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an deren Vertreterinnen, den Dezernenten und Fachbereichsleiterinnen
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sowie an die Amtsleiter.
Je nach Position müssen Sie mehr oder weniger als Mitarbeiterinnen der Verwaltung oder auch gewählte Vertreterinnen der Bürger agieren. Dies gilt besonders im gesamten Bereich des Risiko- und Krisenmanagements (siehe Bild 1). So müssen Sie vor einer Krise Ihre Verwaltung darauf vorbereiten, dass Sie auch in einer Krise handlungsfähig bleiben, d.h. Sie müssen ein Business Continuity Management für Ihre Verwaltung besonders für die Gefahrenabwehrorganisationen implementieren. Gleichzeitig müssen Sie die Zivilgesellschaft davon überzeugen, resilienter zu werden.
Bild 1: Risiko- und Krisenmanagement [zurück]
Dazu stehen rechtliche Mittel besonders im Bereich des Risikomanagements (z.B. das Baurecht) zur Verfügung. Im Bereich der Vorbereitung, beispielsweise bei der persönlichen Vorratshaltung von Überlebenswichtigen Ressourcen (Lebensmittel, Trinkwasser, Kerzen usw.), bedarf es dagegen eher Überzeugungskraft.
Heutige und zukünftige Krisen werden Sie als politisch verantwortliche Führungskraft nur meistern, wenn Sie eine ganzheitliche, allumfassende Herangehensweise anwenden. Vor einer Krise müssen Sie die Risiken erkennen und deren Eintrittswahrscheinlichkeit und Auswirkungen, falls die Gefahr wirksam wird, minimieren. Dies erfolgt im Risikomanagement. Um nach einer Krise auf die nächste besser vorbereitet zu sein, muss das Risikomanagement unmittelbar mit der Wiederherstellungsphase nach der akuten Krisenbewältigung beginnen. Somit ist das Risikomanagement mit dem Krisenmanagement untrennbar verwoben. Denn auch das Krisenmanagement muss schon vor dem Erkennen einer Krise - sprich heute - beginnen.
Nur wenn Sie als politisch verantwortliche Führungskraft bei den unterschiedlichsten Akteuren (von den betroffenen Menschen bis zur Weltöffentlichkeit) über Vertrauen und eine entsprechende Reputation verfügen, werden Sie in der Lage sein, das operative und administrative sowie vor allem das politische Krisenmanagement erfolgreich zu beherrschen. Es reicht heute nicht mehr aus, das Richtige zu tun - [12]es'muss auch von der Mehrheit als richtig angesehen werden. Dies ist Aufgabe der Krisenkommunikation.
Ist die akute Krisenbewältigung erfolgreich abgeschlossen, müssen Sie zum einen die Lebenssituation in Ihrer Kommune wieder auf das Vorkrisenniveau oder ein höheres bringen und zum anderen die politischen Folgen meistern. Scheitern Sie in einem von beidem, wird Ihre Karriere ein jähes Ende finden. Ihre politischen Gegner warten aber nicht erst das Ende der akuten Krisenbewältigung ab. Nach einer gewissen Schonfrist bestehend aus Schock und Anteilnahme beginnen die unterschiedlichsten Akteure nach Schuldigen zu suchen und die Krise für eigene Interessen zu nutzen. Sie als kommunaler Krisenmanager werden unweigerlich in deren Schussfeld gelangen.
In diesem Buch versuche ich, die wesentlichen Aspekte eines Krisenmanagements anzusprechen sowie die heutigen und die zukünftigen Herausforderungen zu [13]berücksichtigen. Es ist kein wissenschaftliches Werk, Theorien werden nicht analysiert, sie werden dahingegen betrachtet, welchen Wert sie für die praktische Krisenbewältigung haben. Das Leitbild dieses Vorgehens lieferten
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Goethe: »Theorien sind gewöhnlich Übereilungen eines ungeduldigen Verstandes, der die Phänomene gern los sein möchte und an ihrer Stelle deswegen Bilder, Begriffe, ja oft nur Worte einschiebt.« und
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Thoreau: »Darum vereinfachen, vereinfachen!«
Denjenigen unter Ihnen, die sehr schnell erste Tipps benötigen, empfehle ich das Lesen der Merk-, Tipp- und Infokästen und das Kapitel 13. Leitlinien bei der Erstellung dieses Buches sind, neben meinen eigenen Erfahrungen, Erkenntnisse, die ich in Diskussionen mit Praktikern und Theoretikern sowie aus deren Veröffentlichungen gewinnen durfte. All diesen Personen gilt mein Dank!
1.2 Krisenarten
Eine Krise ist eine ungewünschte und unerwartete Situation. Sie entsteht häufig aus einer Anzahl von unerwarteten Ereignissen, die eine Abwärtsspirale in Gang setzt. Wird sie nicht adäquat bekämpft, hat sie erhebliche langfristige negative Folgen. Krisen sind so alt wie die Menschheit und Krisen, die die herrschenden Strukturen zerstören, kommen immer wieder vor. Im Gegensatz zu früher zeichnen sich die heutigen Krisen dadurch aus, dass sie weder einen festdefinierten Anfang noch ein entsprechendes Ende besitzen. Eine Krise ist eine außergewöhnliche Herausforderung für jede Verwaltung. Sie ist ihr »Realer Stress-Test«. Kennzeichnend für eine Krise sind drei Eigenschaften: Bedrohung, Dringlichkeit und Unsicherheit.
Die Bedrohung betrifft die Grundfeste einer Person, Gruppe, Organisation, Kultur, Gesellschaft oder der gesamten Menschheit. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Bedrohung real existiert oder eine hinreichende Anzahl von Mitglieder einer sozialen Gruppe glauben, sie würde existieren. Dadurch entsteht eine dreier Beziehung aus dem eigentlichen Ereignis, dem Handeln der Verantwortlichen und der Wahrnehmung in der Öffentlichkeit, in der sich alle drei Dimensionen gegenseitig beeinflussen und somit ein dynamisches, nichtlineares, gekoppeltes System erzeugen. Die Bedrohung wird größer empfunden, wenn sie fundamentale Werte oder überlebenswichtige Strukturen betrifft. Viele Bedrohungen, ihre Art und Eintrittswahrscheinlichkeit sowie die Auswirkungen sind lange vor ihrem möglichen Eintritt bekannt (»Knowns«), andere sind zwar bekannt, aber die konkrete Art, Eintrittswahrscheinlichkeit und Auswirkungen sind aufgrund von fehlenden Infor[14]mationen unbekannt (»Known Unknowns«) und von manchen wissen wir noch nicht einmal, dass sie existieren (»Unknown Unknowns« oder »Black Swans«).
Ausgangspunkt von Krisen sind häufig Ereignisse,
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die man vorhergesehen hat, aber deren Einfluss unterschätzt wurde (z.B. die Krise nach Hurricane Katrina, die durch mangelnde Initiative hervorgerufen wurde),
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die nicht vorhergesehen werden konnten (so war die Ankunft der Europäer für die Ureinwohner Nordamerikas vermutlich nicht vorhersehbar),
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die vorhersehbar waren, aber nicht vorhergesehen wurden (bspw. die Covid-19-Krise, deren Auswirkungen nicht vorhergesehen wurden).
Aber es gibt keine festen Regeln, wie Krisen entstehen und verlaufen. Allerdings sind die Auswirkungen von Krisen immer lokal und öffentlich. Man kann Krisen danach unterscheiden, ob sie an einem oder an mehreren Orten Auswirkungen generieren. Aber die Lösung von Krisen muss immer lokal erfolgen und sie sollten so einfach wie möglich gehalten sein.
Um die Bedrohung abzuwenden, gilt es umgehend eventuell weitreichende Gegenmaßnahmen umzusetzen. Die Dringlichkeit ergibt sich aus zwei Faktoren: einmal dem Zeitpunkt, an dem das System aufgrund der Bedrohung nicht mehr zu tolerierende Schäden hinnehmen muss und der Dauer bis zum Wirksamwerden der Gegenmaßnahmen. So werden erst in einigen Jahren die ersten Inseln aufgrund des Klimawandels untergehen. Die Auswirkungen einer Reduzierung der Emission von Treibhausgasen werden aber ebenfalls erst in einigen Jahren den Klimawandel merklich verlangsamen und umkehren. Die Dringlichkeit kann oft nicht objektiv quantifiziert werden. Auch sie wird häufig von Mitgliedern einer Gesellschaft sehr unterschiedlich wahrgenommen. Die Unsicherheit bezieht sich i.d.R. sowohl auf die Auswirkung der Bedrohung - besonders bei kaskadierenden Effekten in vernetzten, nicht linearen Systemen, zum Beispiel der kritischen Infrastrukturen - wie auch auf die Wirksamkeit der Gegenmaßnahmen. Sie betrifft sowohl die Natur als auch die möglichen Konsequenzen der Bedrohung.
Krisen sind kritische Verzweigungen im Leben jeder Organisation und somit auch von Verwaltungen. Welcher Weg verfolgt wird, entscheidet über die weitere Karriere der politisch verantwortlichen Führungskräfte. Für letztere sind sie Grenzsituationen, die in der Regel nicht alltäglich, aber häufig auch persönlich existenzbedrohend sind. Sie sind eine Ansammlung von Problemen, die zu einem bestimmten Grad in einer bestimmten Zeit und Effektivität mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen innerhalb des eigenen Zuständigkeitsbereiches gelöst werden müssen. Die Ressour[15]cen, die vor der Krise existieren, spielen dabei besonders zu Beginn der Krise eine entscheidende Rolle.
Immer häufiger müssen Krisenmanager mit anderen Akteuren um die Deutungshoheit konkurrieren:
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Was ist die Natur der Krise?
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Worauf wird sich die Bedrohung auswirken?
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Welche Kaskadeneffekte werden auftreten?
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usw.
Krisen durchlaufen eine Evolution. Snowden und Boone unterscheiden in ihrem Cynefin Framework vier Krisensituationen (vgl. Kapitel 5):
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einfach:
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Die Strukturen wiederholen sich, die Ereignisse sind widerspruchsfrei.
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Es liegt eine klare Ursache-Wirkung-Beziehung vor.
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Es existieren für jeden einsichtig (eindeutige) richtige Lösungen.
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kompliziert:
