Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder

 
 
Mohr Siebeck (Verlag)
  • 1. Auflage
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  • erschienen am 18. Mai 2020
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  • 462 Seiten
 
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978-3-16-158006-2 (ISBN)
 
Indem das Grundgesetz den Ländern die Ausführung der Bundesgesetze sowie des unmittelbar wirkenden Gemeinschaftsrechts zuweist, konstituiert es eine besondere Form der vertikalen Gewaltenteilung. Christian Heitsch arbeitet deren wesentliche Strukturen unter Berücksichtigung der Problemgeschichte deutscher föderaler Ordnung seit 1815 sowie unter Würdigung des demokratischen und sozialen Charakters unseres heutigen Bundesstaats heraus. Dabei zeigt sich, daß die Ingerenzrechte, die der Bundesregierung im Bereich der Landeseigenverwaltung und der Bundesauftragsverwaltung zur Verfügung stehen, den Ländern noch erheblichen Raum lassen, beim Vollzug der Bundesgesetze unterschiedliche Schwerpunkte zu setzen. Geltungsgrund der Bundestreue kann unter dem Grundgesetz weder das 'Wesen' des Bundesstaates sein, noch die Anknüpfung an rechtsstaatliche Grundsätze, noch der offene oder verdeckte Rückgriff auf das 'bündische Prinzip' der Verfassungsverträge von 1867/1870. Vielmehr kommt nur die vorsichtige Erweiterung ausdrücklich normierter Informations-, Rücksichtnahme- und Mitwirkungspflichten in Betracht. Als Maßstab richterlicher Streitentscheidung ist die Bundestreue daher strikt subsidiär. Unter Berücksichtigung politikwissenschaftlicher Erkenntnisse unterzieht der Autor die extensive Auslegung der Zustimmungsrechte des Bundesrats einer Grundsatzkritik. Nach systematischer Betrachtung aller Anwendungsfälle der Auftragsverwaltung kristallisieren sich zwei Varianten dieses Verwaltungstyps mit unterschiedlich weit reichenden Steuerungsbefugnissen der Bundesregierung heraus. Christian Heitsch kommt zu dem Ergebnis, daß die prinzipielle Anknüpfung der Ausgabenlast an die Verwaltungskompetenz entgegen verbreiteter Kritik weiterhin sachgerecht ist, und daß die gegenseitige Haftung des Bundes und der Länder für fehlerhafte Verwaltung eine wesentliche Schutzfunktion für beide staatlichen Ebenen entfaltet.
  • Deutsch
  • Tübingen
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  • Deutschland
  • Für Beruf und Forschung
  • 36,92 MB
978-3-16-158006-2 (9783161580062)
10.1628/978-3-16-158006-2
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  • Cover
  • Titel
  • Vorwort
  • Inhaltsverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis
  • Einleitung
  • Erster Teil Der Landesvollzug der Bundesgesetze im Kontext von Bundesstaats'theorie' und -'prinzip'
  • A. Landesvollzug der Bundesgesetze und Bundesstaatstheorie
  • I. Legitimationstheorien
  • 1. Freiheitsschützende Funktionen der bundesstaatlichen Ordnung
  • 2. Renaissance der Legitimation durch regionale Vielfalt
  • 3. Realitätsgehalt dieser Wirkungen im Beteiligungsföderalismus
  • a) Befund
  • b) Folgen für die Rechtfertigung der bundesstaatlichen Ordnung
  • II. Grundelemente bundesstaatlicher Ordnung
  • B. Landesvollzug der Bundesgesetze und Bundesstaats'prinzip'
  • I. Konkrete Rechtsfolgen aus einem Bundesstaats'prinzip'?
  • II. Problemgeschichte deutscher föderaler Ordnung seit 1815
  • 1. Deutscher Bund
  • 2. Bundesstaatlichkeit in der Frankfurter Reichsverfassung vom 28.03.1849
  • 3. Die Verfassung des Norddeutschen Bundes
  • a) Entstehung
  • (1) Preußische Vorarbeiten
  • (2) Wesentliche Vorentscheidungen Bismarcks
  • (3) Verfassungsentwurf Savignys
  • (4) Bismarcks Verfassungsentwurf
  • (5) Verhandlungen der Regierungsbevollmächtigten
  • (6) Beratungen im Reichstag und Verfassungsvertrag der Regierungen
  • (7) Annahme durch Landtage und Publikation
  • b) Juristische Rekonstruktion der Gründung des Bundes
  • c) Die Kompetenzverflechtung in der Verfassung des Norddeutschen Bundes
  • 4. Bundesstaatlichkeit in der Reichsverfassung von 1871
  • a) Entstehung
  • (1) Wirtschaftliche und militärische Integration Deutschlands
  • (2) Preußische Verfassungsvorstellungen
  • (3) Verfassungsverträge mit den süddeutschen Staaten
  • (a) Unterschiedliche verfassungsplitische Ziele der süddeutschen Staaten
  • (b) Vorentscheidungen auf den Münchener Konferenzen und Beitritt der "Südstaaten"
  • b) Geltungsgrund der Reichsverfassung
  • c) Einzelprobleme aus dem Verhältnis zwischen Reich und Gliedstaaten
  • (1) Bedeutung der vertraglichen Grundlagen der Reichsverfassung für die Verfassungspraxis
  • (2) Das Reich als Bundesstaat oder Staatenbund
  • (3) Bundestreue als ungeschriebener Verfassungsrechtssatz?
  • 5. Bundesstaatlichkeit nach der Weimarer Reichsverfassung
  • a) Entstehung der Weimarer Reichsverfassung
  • (1) Der staatstheoretische Standpunkt Preuß'
  • (2) Seine Verfassungsentwürfe
  • (3) Verhandlungen mit den Länderregierungen
  • (a) Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt
  • (b) Föderalistische Abänderung des Verfassungsentwurfs im Staatenausschuß
  • (4) Änderungen durch die Nationalversammlung
  • (a) Reservatrechte und Länderstaatlichkeit
  • (b) Verwaltungskompetenzen und Reichsaufsicht
  • b) Dogmatische Hauptprobleme des Reich-Länder-Verhältnisses
  • (1) Kompetenzverflechtung
  • (2) Vollzug der Reichsgesetze in Reichs- oder Landesstaatsgewalt
  • (3) Bundes- oder Einheitsstaat
  • (a) Überkommene Argumentationsmuster
  • (b) Bundesstaat als dezentralisierte Rechtsordnung
  • (4) Der Bundestreuegedanke unter Geltung der WRV
  • (a) Einseitige Pflicht der Länder zur Reichstreue
  • (b) Gegenseitige Pflicht zur Bundestreue
  • III. Verankerung der Bundesstaatlichkeit im Grundgesetz
  • IV. Korrektur des Bundesstaatsverständnisses
  • 1. Bundesstaatlichkeit nach Maßgabe des Grundgesetzes
  • a) Verfassungsautonomie der Länder
  • b) Leitbild für die Länderstaatlichkeit
  • c) Garantie eines Kompetenzbestands und Zugriffsrecht auf neue staatliche Aufgaben
  • 2. Rechtsgrundlage der Bundestreue
  • a) Grundsatzkritik der bundesverfassungsgerichtlichen Bundestreuekonzeption
  • b) Begründungsansätze im Schrifttum
  • (1) "Wesen" des Bundesstaates
  • (2) Parallele zu rechtsstaatlichen Grundsätzen
  • (3) Bundesstaatsrechtliche Ausprägung von Treu und Glauben
  • c) Erweiterung normierter Informations-, Rücksichtnahme- und Mitwirkungspflichten
  • V. "Bundesstaatlichkeit" als Staatsfundamentalnorm
  • C. Insbesondere: Der "demokratische und soziale" Bundesstaat
  • I. Unitarische Sichtweise
  • II. Grundsätzliche Bedenken
  • III. Demokratische Legitimation auf Bundes- und Landesebene
  • 1. Komponenten demokratischer Legitimation gemäß Art. 20 Abs. 2 GG
  • 2. Hinreichendes Legitimationsniveau der staatsunmittelbaren Verwaltung nach dem Grundgesetz
  • 3. Zur Bedeutung von Öffentlichkeit für die demokratische Legitimation
  • 4. Weitere Klarstellung: Zur Relativität des Legitimationsmodells für den Bereich der Exekutive
  • 5. Legitimation der Landesverwaltung vom Landesvolk aus als Bestandteil der demokratisch-bundesstaatlichen Ordnung (Art. 28 Abs. 1 GG)
  • 6. Ineinandergreifen der demokratischen und der bundesstaatlichen Ordnung
  • IV. Grenzen informeller Koordination der Gesetzesausführung
  • 1. Befund
  • 2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der informellen Koordination
  • a) Problembereiche
  • b) Insbesondere: Die Aushöhlung der parlamentarischen Kontrolle
  • V. Grenzen bundesstaatlicher Vielfalt bei der Ausführung
  • 1. Grundrechte
  • a) Gleichheitssatz
  • b) Freizügigkeit
  • 2. Sozialstaatsprinzip
  • 3. Bundestreue
  • Zweiter Teil Die Vollzugstypen im demokratischen und sozialen Bundesstaat des Grundgesetzes
  • A. Zur Funktion der Aufsicht im demokratischen Bundesstaat
  • I. Gegenstand der Bundesaufsicht
  • 1. Zum Begriff der "Ausführung"
  • 2. Zum Begriff der "Bundesgesetze"
  • 3. Das Grundgesetz als "Bundesgesetz"
  • II. Problemgeschichte der Bundesaufsicht
  • 1. Reichsaufsicht als Klammer um den monarchischen Bundesstaat
  • a) Abhängige Reichsaufsicht
  • b) Selbständige Aufsicht
  • c) Rechtliche Grenzen der Reichsaufsicht
  • 2. Reichsaufsicht unter der Weimarer Verfassung
  • a) Selbständige und abhängige Aufsicht
  • b) Struktur und Befugnisse der Reichsaufsicht
  • c) Rechtsschutz
  • 3. Bundesaufsicht nach dem Grundgesetz
  • a) Ausgestaltung
  • b) Verdrängung durch andere Steuerungsmechanismen
  • III. Reservefunktion der Bundesaufsicht
  • IV. Sonderfall: Aufsicht bei Ausführung des Europarechts
  • B. Art. 30 GG als Grundlage der Länderkompetenz
  • C. Ausgestaltung der landeseigenen Ausführung
  • I. Regelung der Behördeneinrichtung und des Verfahrens
  • 1. Entstehung der Regelung vor dem Hintergrund der Annexlehre
  • 2. Meinungsstand
  • a) Regelung des Verwaltungsverfahrens
  • b) Regelung der Behördeneinrichtung
  • c) Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen
  • 3. Bedeutung der Zustimmungsrechte für die Politikverflechtung
  • a) Politische Auswirkungen weitreichender Zustimmungsvorbehalte
  • b) Attraktivität für die Landesregierungen
  • 4. Berechtigung demokratiestaatlicher Einwände gegen Zustimmungsrechte des Bundesrates?
  • a) Spannungen zwischen Bundesrat und parlamentarischer Demokratie
  • b) Mittelbare demokratische Legitimation der Bundesratsmitglieder
  • c) Festlegung des Verhältnisses von Bundesstaatlichkeit und Parlamentarismus in den Zustimmungstatbeständen
  • (1) Zur Rechtsstellung bundesstaatlicher Vorläufer des Bundesrats
  • (2) Bundesrat als Kompromiß zwischen bundesstaatlichen und demokratiestaatlichen Momenten
  • 5. Konsequenzen für die Interpretation der Zustimmungstatbestände
  • a) Zustimmungsbedürftigkeit der Regelung des Verwaltungsverfahrens
  • b) Zustimmungsbedürftigkeit von Regelungen der Behördeneinrichtung
  • c) Sonderfall: Verfahrens- und Einrichtungsregelungen bei Rahmengesetzen
  • d) Art. 84 Abs. 1 GG als Hinweis auf einen institutionellen Gesetzesvorbehalt
  • e) Abgrenzungsprobleme
  • f) Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen
  • II. Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften
  • 1. Problemgeschichte
  • a) Spätkonstitutionalismus
  • b) Unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung
  • c) Die "Allgemeinen Verwaltungsvorschriften" in den Beratungen des Parlamentarischen Rates
  • 2. Funktion und zulässiger Inhalt der allgemeinen Verwaltungsvorschriften
  • a) Allgemeine Bedeutung
  • b) Abgrenzung zu anderen Formen der Bundesingerenz
  • (1) Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungen
  • (2) Zulässige Inhalte allgemeiner Verwaltungsvorschriften
  • 3. Publikationserfordernis für allgemeine Verwaltungsvorschriften
  • a) Rechtsstaatsprinzip
  • b) Demokratieprinzip
  • 4. Erlaßkompetenz
  • a) Der Grundsatz notwendiger Kabinettsbefassung
  • b) Stellungnahme
  • 5. Publikationspflicht für Empfehlungen der Bund-Länder-Koordinationsgremien?
  • III. Einzelweisungsrechte
  • 1. Entstehungsgeschichte
  • 2. Einzelfragen
  • a) Zum Begriff
  • b) Weisungskompetenz für den einzelnen Minister?
  • c) Materiellrechtliche Anforderungen an die Ermächtigung
  • d) Dringlichkeit
  • e) Einschluß milderer Mittel?
  • D. Die Bundesauftragsverwaltung
  • I. Probleme der begrifflichen Einordnung
  • II. Zentralproblem: Festigkeit der Länderposition
  • 1. Meinungsstand
  • a) Trennung von Wahrnehmungs- und Sachkompetenz
  • b) Abwehrrechte auch gegen inhaltlich rechtswidrige Weisungen
  • 2. Eigener Lösungsansatz: Systematische Einbeziehung der Anwendungsfälle
  • III. Die Länderposition im ursprünglichen Anwendungsbereich
  • 1. Problemgeschichtliche Anknüpfungspunkte
  • a) Weisungsrechte der Reichsbehörden unter Geltung der Bismarckverfassungen
  • (1) Rechtsgrundlage
  • (2) Rechtliche Grenzen der Weisungsbefugnisse?
  • b) Die "Reichsauftragsverwaltung" unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung
  • (1) Merkmale
  • (2) Rechtsschutz der Länder im Bereich der Reichsauftragsverwaltung?
  • 2. Entwicklung der Bundesauftragsverwaltung im Parlamentarischen Rat
  • a) Die Bundesauftragsverwaltung als Verwaltungsform
  • b) Bundesauftragsverwaltung zur Wahrnehmung ursprünglicher Bundesaufgaben
  • c) Umfang der Bundesingerenz mit Blick auf Anwendungsbereich formuliert
  • d) Im einzelnen: Weisungen (Art. 85 Abs. 3 GG)
  • (1) Voraussetzungen der Inanspruchnahme des Weisungsrechts
  • (2) Verantwortung für den Weisungsvollzug
  • (3) Weisungsrecht und Staatlichkeit der Länder
  • e) Im einzelnen: Zweckmäßigkeitsaufsicht (Art. 85 Abs. 4 GG)
  • (1) Rückschluß auf die Reichweite des Weisungsrechts
  • (2) Bundesaufsicht als einheitliches Rechtsinstitut?
  • 3. Ergänzungen der historisch-genetischen Betrachtung
  • a) Zur Außenwirkung der Weisungen
  • b) Verfassungssystematik
  • 4. Begrenzung der Weisungskompetenz durch das Rechtsstaatsprinzip?
  • 5. Bundestreue als einzige Grenze des Weisungsrechtes
  • 6. Allgemeine und Einzelweisungen
  • IV. Die Länderposition im erweiterten Anwendungsbereich
  • 1. Luftverkehrsverwaltung
  • a) Zur Struktur der Bundesauftragsverwaltung
  • b) Anwendungsbereich
  • 2. Lastenausgleich
  • a) Zur Struktur der Bundesauftragsverwaltung
  • b) Zur Länderposition in der formellen Bundesauftragsverwaltung
  • c) Verfassungsrechtliche Grenzen der Bundesingerenz in der Lastenausgleichsverwaltung
  • d) Anwendungsbereich und Besonderheiten
  • 3. Gesetze für Verteidigung und Zivilschutz
  • a) Zur Struktur der Bundesauftragsverwaltung
  • b) Verfassungsrechtliche Grenzen der Bundesingerenz
  • c) Modifikationen der Bundesauftragsverwaltung
  • d) Grund und Reichweite der Zustimmungsvorbehalte
  • 4. Kernenergierecht
  • a) Zur Struktur der Bundesauftragsverwaltung
  • b) Verfassungsrechtliche Grenzen für die Ausübung der Befugnisse
  • (1) Erfüllung internationaler und supranationaler Verpflichtungen
  • (a) Verpflichtungen aus Gemeinschaftsrecht
  • (b) Verpflichtungen durch "allgemeine Regeln des Völkerrechts"
  • (c) Völkervertragsrechtliche Verpflichtungen
  • (2) Gefährlichkeit der Kernenergie
  • c) Reichweite des Zustimmungsbedürfnisses
  • d) Vollzug des Kernenergierechts durch Bundesoberbehörden
  • (1) Grenzen der Bundeskompetenz aus Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG
  • (2) Sein Verhältnis zu Art. 87c GG
  • V. Sonstige Bundesbefugnisse
  • 1. Regelung des Verwaltungsverfahrens
  • a) Grundlage der Bundeskompetenz
  • b) Zustimmungsbedürftigkeit
  • c) Generelle Beteiligungsvorbehalte als Verfahrensregeln
  • 2. Allgemeine Verwaltungsvorschriften (Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG)
  • 3. Bundeseinfluß im Personalbereich
  • VI. Fazit zur Bundesauftragsverwaltung
  • 1. Typologie
  • a) Materielle Auftragsverwaltung zur Ausführung von Bundesangelegenheiten
  • b) Formelle Auftragsverwaltung als zweckgebunden gesteigerte Bundesingerenz
  • 2. Gemeinsamkeiten beider Typen
  • VII. Nachtrag zum Rechtsschutz bei Bundesingerenzen
  • Dritter Teil Ausgabenverteilung und Haftung
  • A. Zum Konnexitätsgrundsatz
  • I. Problemgeschichte
  • 1. Verteilung der Ausgabenlasten in Kaiserreich und Weimarer Republik
  • 2. Ursprüngliche Fassung des Grundgesetzes
  • 3. Finanzverfassungsgesetz von 1955
  • a) Lastenverteilungsgrundsatz
  • b) Aufgabenzuweisung und Finanzausstattung
  • 4. Die Finanzreform von 1969
  • a) Begründung der Lastenverteilung durch die Troeger-Kommission
  • b) Ausgestaltung im Überblick
  • II. Exkurs: Zur finanzwissenschaftlichen Problematik
  • 1. Zum Referenzsystem einer finanzwissenschaftlichen Analyse der Ausgabenverteilung
  • a) Problemstellung
  • b) Grundlagen
  • c) Konsequenzen
  • (1) Kosten in Abhängigkeit von der Größe einer Körperschaft
  • (2) Kosten in Abhängigkeit vom Heterogenitätsgrad
  • (3) Kosten in Abhängigkeit vom Zentralisierungsgrad
  • 2. Bewertung der grundgesetzlichen Lastenverteilungsregelungen
  • a) Zur ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes
  • b) Zum Finanzverfassungsgesetz von 1955
  • c) Zur Finanzreform von 1969
  • III. Zur bundesstaatspolitischen Sachgerechtigkeit
  • 1. Verfassungspolitische Diskussion
  • a) Einwände und deren Berechtigung
  • b) Alternativvorschläge und deren Zweckmäßigkeit
  • 2. Verfassungsrechtliche Möglichkeit der Neuinterpretation?
  • a) Art. 104a Abs. 2 GG als Grundlage eines Prinzips der Sachverantwortung?
  • b) Die Lastenverteilung de constitutione lata
  • 3. Annex: Zum Ausgabenbegriff
  • a) Abgrenzung von "Ausgaben" und "Kosten"
  • b) Zweck- und Verwaltungsausgaben
  • B. Art. 104a Abs. 3 GG als föderaler Kompromiß
  • I. Begriffsklärung
  • II. Zustimmungsbedürftigkeit
  • 1. Grundsatz
  • 2. Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen
  • III. Lastenverteilung im Ermessen des Bundesgesetzgebers
  • IV. Typologische Zuordnung des Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG
  • C. Lastenverteilung für den Vollzug des Europarechts
  • I. Anwendbarkeit des Art. 104a Abs. 1 GG
  • II. Ausgabenlast für Europäische Geldleistungsverordnungen
  • 1. Meinungsstand
  • 2. Bedeutung des Art. 104a Abs. 2 GG
  • 3. Bedeutung des Art. 104a Abs. 3 S. 3 GG
  • a) Geldleistungsverordnungen im Bereich des Art. 23 Abs. 5 GG
  • b) Geldleistungsverordnungen im Bereich des Art. 23 Abs. 6 GG
  • D. Zur Haftungsregelung
  • I. Problemgeschichte
  • 1. Haftungsprobleme in der Zoll- und Militärverwaltung des Kaiserreichs
  • 2. Haftung der Einzelstaaten gegenüber dem Reich in der Weimarer Republik
  • II. Funktionen des Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG
  • III. Art. 104a Abs. 5 S. 1 Hs. 2 GG als Anspruchsgrundlage
  • 1. Haftungsinhalt und Haftungssubjekte
  • 2. Haftungsauslösender Tatbestand
  • a) Tatbestandsmerkmal "Verwaltung"
  • b) Tatbestandsmerkmal "nicht ordnungsgemäß"
  • c) Beschränkung auf qualifiziertes Verschulden?
  • d) Haftungsumfang
  • e) Fazit
  • IV. Die Ausgabenlast für EG-Anlastungen
  • Zusammenfassung in Thesen
  • Literaturverzeichnis
  • Archivalien
  • Sachverzeichnis

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