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Korruption in der Bundesrepublik 1949 bis heute
 
 
wbg Theiss in Wissenschaftliche Buchgesellschaft (WBG) (Verlag)
  • 1. Auflage
  • |
  • erschienen am 12. August 2019
  • |
  • 400 Seiten
 
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978-3-8062-4050-4 (ISBN)
 
Im Ranking des Korruptionswahrnehmungsindexes 2018 von Transparency International rutscht Deutschland auf Platz 11 - deutsche Wirtschaftsbosse sind besorgt ...
Korruption zieht sich durch die gesamte Geschichte der Bundesrepublik. Schon die Entscheidung für Bonn als Hauptstadt 1949 war erkauft. Realitätsfern wäre es, sich ein demokratisches Gemeinwesen vorzustellen ohne Verquickungen von Politik einerseits und Wirtschaft und Geld anderseits. Eine Bananenrepublik, wie in Folge der Flick-Affäre häufig gesagt, ist Deutschland deshalb trotzdem nie gewesen.
Jens Ivo Engels, der sich als erster deutscher Historiker wissenschaftlich mit der Thematik auseinandergesetzt hat, analysiert die wichtigsten Korruptionsfälle, bettet sie in ihr gesellschaftliches Umfeld wie in die internationale Diskussion um Transparenz und good governance ein und zeigt: die Diskussion von Korruption in der Öffentlichkeit ist ein herausragender Indikator für die jeweilige politische Verfasstheit eines Staates.
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Jens-Ivo Engels, geb. 1971, ist Professor für Neuere und Neueste Geschichte an der TU Darmstadt. Er gehörte zu den ersten deutschen Historikern, die sich mit Korruption beschäftigen, und hat unter anderem drei DFG-Forschungsprojekte zu diesem Thema geleitet.
Einleitung 9
Was ist Korruption? 14
Was bisher geschah: eine sehr kurze Geschichte der Korruption 16

Korruption in der Bonner Republik 1949 bis 1990 23
Neubeginn mit Hindernissen 25
Bares für Bonn? Die Hauptstadtaffäre 1951 25
Nach dem Nationalsozialismus: Demokratie als korruptionsfreie Alternative 33
Saubere Republik? Korruption in den ersten beiden Jahrzehnten 44
Kilb, Koblenz, Klett - Affären um 1960 44
Von der Reinheit des Staates - Korruptionsdebatten um 1960 52
FIBAG und Starfighter - die angezweifelte Ehre des Franz Josef Strauß 61
Gegenmaßnahmen: Antikorruptionsreferat und Bestechungsparagrafen 69
Der Fall Gerstenmaier 74
Stimmenkauf im Bundestag: Geldner, Steiner, Wienand in der sozialliberalen Ära 1970-1973 79
Die Mission der Regierung Brandt 81
Die Affären 86
Pragmatismus und Empörung: die politische Bewertung 94
Exkurs: Der Sport verliert seine Unschuld: der Bundesligaskandal 1971 100
Vorboten des Wandels: die Flick-Affäre 1981 bis 1986 105
Geistig-moralische Wende? Das politische Bonn in den 1980er-Jahren 106
Die Aufdeckung 112
Flicks Verbindungen 115
Ruckblick: die Geschichte der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik 119
Die Affäre 123
Moral, Parteienkritik und Transparenz 128
Rechtfertigungen und Kritik der Moralisierung 140

Große Wende: die Welt im Korruptionsfieber ab 1990 143
Moral und Effizienz: neue Ideen über Korruption und ihre Bekämpfung 145
Korruptionsbekämpfung und Neoliberalismus 146
Mit guter Regierung gegen Korruption 158
Mehr Markt und mehr Kontrolle: New Public Management und Compliance 164
Die Versprechen der Transparenz 170
Exkurs: Den Staat einhegen: Protagonisten und Profiteure der Transparenz im 20. und 21. Jahrhundert 173
Repressive Transparenz und Misstrauen: Warum Korruption nicht durch Transparenz besiegt wird 178
Interessen, Akteure, Politik: die Herrschaft der "Antikorruptionsindustrie" 184
Moral, US-Handelsinteressen und die Entstehung der globalen Antikorruptionsregime 186
Der "Washington-Konsens" gegen Korruption und die Weltbank 194
Antikorruption hat einen Namen: Transparency International 200
Die Gründungsgeschichte 200
Korruptionsindex und Integritätspakte: Transparencys Markenzeichen 204
Spinne im Netz der Antikorruptionsindustrie 212
Mehr Demokratie - mehr Diktatur? Politische Folgen der Antikorruptionsprogramme 216

Korruption in der Berliner Republik 1990 bis 2012 221
Nachwende und Treuhand 221
Politische Vertrauenskrise und Moralisierung in der Berliner Republik 229
Ein Politikfeld entsteht 235
Verwaltung und Gesetze 238
Experten und Antikorruptionsspezialisten 241
Die Antikorruptionslobby: Transparency International und andere NGOs 247
Der Deutungsrahmen 256
Die Wiederkehr des Antikorruptionspamphlets 256
Warum Korruption? Übeltäter und Ursachen in den Antikorruptionsschriften 261
In der Nische: linke antikapitalistische Korruptionskritik? 267
Transparenz in der Bundesrepublik 274
Herrschaftskontrolle und Ressentiment: Transparenz in der Bundespolitik 274
NGOs und Piratenpartei: Ruckwirkungen der Transparenz auf ihre Protagonisten 280
Bereicherung im Amt? Politikereinkünfte unter Beobachtung 284
Norbert Gansel und die Erfindung des "gläsernen Abgeordneten" 294
Affären und Skandale im wiedervereinigten Deutschland 300
"Freunde zu haben ...": Politiker und Industrielle in den frühen 1990er-Jahren 301
Dienstwagen- und Flugaffären 306
Kohls finale Affäre: der zweite CDU-Spendenskandal 1999-2000 311
Bonusmeilen und erste Zweifel am Skandalisierungsimperativ 2002 321
Abschied vom rheinischen Kapitalismus: Volkswagen und Siemens 2005-2007 324
Ein korrupter Präsident? Die Affäre Wulff 2011-2012 333

Fazit 345
Danksagung 358
Anmerkungen 360
Literatur 380
Personenregister 394

Einleitung


"BRD = Bananenrepublik Deutschland". Mit diesem Kalauer schloss ein Artikel im Nachrichtenmagazin Der Spiegel Ende 1981.1 Gerade hatte die Flick-Affäre begonnen. Das Hamburger Blatt berichtete erstmals über den Verdacht, Bonner Politiker seien bestechlich gewesen. Westdeutschland als Bananenrepublik, das war 1981 noch recht starker Tobak. Kaum denkbar, dass staatstragende Politiker oder seriöse Journalisten dieses Wort vorher mit dem deutschen Staat in Verbindung brachten. Das sollte sich bald ändern. Sechzehn Jahre später veröffentlichte der Journalist Wolfhart Berg ein ganzes Buch unter diesem Titel.2

Auch heute sind wohl viele im Land spontan geneigt, dem Spiegel in seinem Urteil zu folgen. Was ist eine Bananenrepublik? Gemeint sind schwache Staaten mit einem korrumpierten politischen System, unmodern und vom Schlendrian beherrscht. Berg wusste es 1997 ganz genau: "Ob Sie es glauben oder nicht [.] wir stecken alle mittendrin" - gemeint war die Korruption.3 Tatsächlich debattiert das politische Deutschland ungefähr seit der Wiedervereinigung heftig über grassierende Korruption in Politik und Verwaltung.

Höchste Repräsentanten des Staates sorgten seither für Korruptionsskandale. 2012 musste Bundespräsident Christian Wulff unter dem Verdacht der Vorteilsnahme sein Amt aufgeben. Helmut Kohl wurde nur ein Jahr nach seiner Abwahl als Bundeskanzler Ende 1999 von einer unappetitlichen Affäre um illegale Parteispenden und den Verdacht der Käuflichkeit eingeholt. Zu Beginn der 1990er-Jahre traten kurz nacheinander Lothar Späth und Max Streibl als Ministerpräsidenten wegen ähnlicher Vorwürfe zurück. Die zweithöchste Repräsentantin des Staates, Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth, überstand etwa zur selben Zeit nur knapp zwei Affären, in denen es um angebliche Vorteilsnahme bei Dienstwagen und Flügen mit Regierungsmaschinen ging.

Diese chronique scandaleuse ist keinesfalls vollständig. Und dennoch: Die Bundesrepublik ist selbstverständlich keine Bananenrepublik. Bei genauerem Hinsehen wird deutlich, dass die Institutionen des Staates funktionierten. Der unmittelbare Anlass für Wulffs Rücktritt war nämlich der Beginn von staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen. Die Union musste nach Kohls öffentlichen Teilgeständnissen hohe Summen an den Staat zurückzahlen. Rita Süssmuth konnte sich nur deshalb im Amt halten, weil es peinlich genaue Abrechnungen über jede Dienstwagenfahrt gab. Bei präziser Betrachtung zeigen sich schnell die Unterschiede zwischen deutscher Staatlichkeit und solchen Ländern, in denen ohne Bestechung nichts passiert. Das Bananenwort trägt nicht weit bei der Analyse. Aber es ist charakteristisch für eine politische Kultur, die zu Übertreibungen neigt.

Und der genaue Blick erlaubt eine zweite Erkenntnis: Es wurde keineswegs immer schlimmer in der Geschichte der Republik. Die wirklich gravierenden Fälle politischer Korruption liegen weit zurück. Zwei staatspolitische Entscheidungen mit großer Tragweite sind durch Stimmenkauf im Bundestag beeinflusst worden: die Bestätigung der Stadt Bonn als Regierungssitz anstelle von Frankfurt am Main im Jahr 1949 und die gescheiterte Abwahl von Bundeskanzler Willy Brandt durch ein konstruktives Misstrauensvotum im Jahr 1972. In beiden Fällen gaben korrupte Abgeordnete den Ausschlag. Aber von einem grassierenden Korruptionsproblem war damals nicht die Rede.

Woher kam diese Duldsamkeit in der frühen Bundesrepublik? Wie kam es später zur bis heute anhaltenden Unnachgiebigkeit im öffentlichen Urteil? Wer versucht, diese Fragen zu beantworten, kann viel erfahren über das Selbstverständnis deutscher Politik und deutscher Öffentlichkeit seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs, über die Ideen von Moral und Unmoral, die Grenzen des politisch Erlaubten, über sich wandelnde Werte, über Vorstellungen vom Verhältnis zwischen Wirtschaft und Politik, zwischen Politikern und Bevölkerung, über die Mechanismen von Skandalisierung.

Dabei kommen ganz unerwartete Zusammenhänge zutage. Die anfängliche Zurückhaltung hatte viel mit großer Behutsamkeit im Umgang mit der jungen Pflanze Demokratie zu tun; sie resultierte aber auch aus einer heute eher fragwürdigen Auffassung vom Nationalsozialismus, der sich vor allem wegen Korruption desavouiert habe. Die spätere Unnachgiebigkeit war sicher ein Resultat wachsender Kritikfreudigkeit der Medien. Aber es kam eine weitere Ursache hinzu. Denn Korruptionsbekämpfung avancierte ab 1990 weltweit zu einem Leitmotiv postideologischer Politik. Bis heute gibt es in der internationalen Entwicklungshilfe kaum Kritik an der simplen Formel "Korruptionsbekämpfung plus Transparenz gleich Wohlstand und Demokratisierung". Ausgerechnet marktliberale Kräfte, die wirtschaftliche Globalisierung und außenpolitische Interessen der USA sorgten mit dafür, dass Korruption wie aus dem Nichts als ein zentrales Menschheitsproblem erschien. Kritik an korrupten Beamten war bald ein Grundton, der das Vertrauen in die öffentliche Verwaltung untergrub. Da erschienen Privatisierungen, Deregulierung, der Rückbau des Staates und letztlich auch Sozialabbau zwingend.

Korruptionsbekämpfung war etwa bis zur Wiedervereinigung in Deutschland ein nachrangiges Thema. Mit dem Flick-Parteispendenskandal in den 1980er-Jahren änderte sich das. Ein eigenständiges Politikfeld wurde die Korruptionsbekämpfung aber erst nach der Wiedervereinigung, mit Gesetzesänderungen, Fachexperten, mit einer Reihe von Organisationen, die sich für den Kampf gegen Bestechung einsetzen. Die weltweit wichtigste dieser Organisationen hat deutsche Wurzeln: Transparency International wurde von einem Deutschen nach deutschem Recht gegründet und hat ihren Sitz in Berlin.

An der Diskussion lässt sich auch die rasante Erosion von Vertrauen in die Eliten des Landes nachvollziehen. Binnen weniger Jahre wurde der Ton in der Debatte nachgerade schrill. Die Geschichte der Korruptionsdebatte ist auch eine Vorgeschichte heutiger Parteien- und Politikerverachtung. Sie war eng verbunden mit dem Einzug der Moral als Kategorie politischer Analyse. Die Geschichte der Korruption kann übrigens seit den 1990er-Jahren kaum ohne die Geschichte der Transparenz geschrieben werden - Transparenz als lichtdurchwirkte Metapher und als Formel für eine bessere, unkorrumpierte Gesellschaft. Selten konnten ihre Versprechungen eingelöst werden, selbst wenn sich Politiker als "gläserne Abgeordnete" in Szene setzen. Es gehört zu den Stärken der demokratischen politischen Systeme, dass sie über kritische Medien als Korrektiv verfügen. Was aber, wenn diese Kritik das Vertrauen in ihre politischen Institutionen und am Ende in die Grundlagen ihrer Legitimität untergräbt? Die heutige Krise der Demokratie hat viele Ursachen. Einige Details dazu kann die Geschichte der Korruptionsdebatten beisteuern.

Dieses Buch ist keine Geschichte "der Korruption" seit 1945. Stimmenkauf, Bestechung, Verfilzung, Patronage, Mikropolitik, Hinterzimmergespräche und die verschwiegenen Praktiken der Macht sind nicht Gegenstand dieser Untersuchung. Jedenfalls sind sie es nicht direkt: Es wird um Debatten und Skandale gehen, die sich mit diesen Phänomenen beschäftigten. Deshalb werde ich auch kein Urteil darüber sprechen, ob und in welchem Maß die Politik der Bundesrepublik tatsächlich korrupt war oder ist. Eine solche Frage ließe sich schon deshalb nicht beantworten, weil Korruption als historische Analysekategorie nicht taugt. Denn, wer Korruption sagt, der urteilt moralisch. Außerdem lässt sich Korruption nicht beziffern. Zu- oder Abnahme von Mauscheleien, Verflechtungen und politischer Patronage kann wohl impressionistisch beschrieben, nicht aber exakt gemessen werden.

Aussagekräftig für eine politische Kultur sind die Debatten über Korruption. Wer sagte wann was über politische Korruption? Dies ist die Leitfrage dieses Buches, ergänzt um die Frage: Warum, mit welchen Vorstellungen oder welchen Interessen tat er das? Die zweite Frage lässt sich zwar nicht immer beantworten, aber es gibt oft Hinweise und sie erweitert die Perspektive. Denn in der öffentlichen Debatte sind die Kritiker und Bekämpfer der Korruption oft seltsam unsichtbar. Sie setzen sich ja für eine gute Sache ein, so dass ihre Motive nicht ins Gewicht fallen. Dies ist verständlich in einer aktuellen politischen Debatte. In der Hitze des Gefechts ist es weder möglich noch sinnvoll, eine neutrale Position einzunehmen. Die Aufgabe von Historikern besteht aber darin, einen Schritt zurückzutreten und das scheinbar Selbstverständliche zu befragen. Warum kritisiert man überhaupt Korruption? Warum war das Interesse daran lange gering? Was könnten unbeabsichtigte Nebenfolgen dieser Kritik sein? Welche Dynamiken der Kritik gab es, welche Folgen hatte sie, wie beeinflusste sie die politische Kultur und das Selbstbild der Republik? Interessant sind aber auch etwas detailliertere Fragen wie die, warum es keine genuin linke Korruptionskritik gab oder wie linksliberale autoritätskritische und marktliberale Korruptionskritiker zusammenkamen.

Zeitlicher Dreh- und Angelpunkt dieses Buches sind die Jahre nach der Wiedervereinigung. Für die enorme Konjunktur der...

»Neben der Nacherzählung der großen Korruptionsaffären - von den Dienstwagen-Affären der Ära Adenauer über Fibag, Starfighter und das gescheiterte Misstrauensvotum gegen Kanzler Willy Brandt - geht es um die Debatten und Bewertungen, die diese zur Folge haben. (.) Der abwägende Blick des Autors macht den fast 400 Seiten starken Band besonders lesenswert. Engels entlastet die Politik keineswegs, ihm geht es vielmehr um die Gefahren obsessiver Korruptionsbekämpfung.« FAZ, Timo Steppat

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